城市更新语境下的历史街区城市设计——以济南商埠区“一园十二坊”及周边地区为例

（一）城市更新的内涵

       我国的城市更新始于“旧城改造”,其既有实践一般注重对建筑、设施老旧的城市片区物质空间进行改造,多忽视其背后产生的一系列社会和经济价值问题。因此,其改造过程中产生了“资金平衡难、历史文脉断裂、社会治理低效、更新不可持续”等问题。

       党的十九届五中全会以来,“实施城市更新行动”成为党中央准确研判我国城市发展新形势,对进一步提升城市发展质量做出的重大决策部署。在此基础上,北京、上海、广州等一线城市纷纷出台相关指导文件,进一步明确城市更新的内涵及范围。可见,城市更新的内涵已远远超出传统空间建设领域，它既是对各地历史文化名城保护条例的具体落实,又是保障城市资源高效、公平配置的复杂系统工程。更新并不意味着放弃发展,城市更新应包括对空间资源的全域统筹、对产业功能的系统升级、对标杆项目的设计运营、对历史文化资源的保护利用、对建筑风貌的精细管控,以及对支撑系统的全面优化;同时,在实施层面还要兼顾金融与治理模式的可持续性。

（二）城市更新的特征

        城市更新的基本特征是以人民为中心,即一切更新活动需要满足人民的需求,依靠人民的力量,其主旨是为了谋求人民的福祉。在以人民为中心的大前提下,城市更新还有以下4个特征:

       一是有机更新特征,即:要基于城市更新工作内涵及外延,将城市更新价值观从“拆改留”转变为“留改拆”,依托系统的现状研究,总结特征、诊断问题,从而有针对性的小规模、渐进式的开展有机更新。

       二是多维价值特征,即:要立足城市发展的客观条件,强调需求、问题及目标三重导向,兼顾民生改善、文脉传承和未来发展。

       三是空间治理特征,即:要深入理解城市更新工作的系统性,以各类存量空间资源的优化配置为抓手,实现空间结构、产业功能、重点项目、历史资源、建筑风貌、道路交通、基础设施等要素的综合提升。同时,还要将更新实施路径、政策及法律法规完善建议、未来甚至规划实施后评估等都纳入到更新工作范畴,强调城市治理的精细化。

        四是多元参与特征,即:要应对城市更新工作中不同利益相关方的需求,将地段各产权主体的存量资源全面纳入更新计划,统筹考虑街区运营策划及实施路径,强化社会共建、共管、共治的新格局。

        结合城市更新4大特征,本文以传统城市设计技术框架为基础,尝试构建“5步走”的城市设计技术框架。

       基于城市有机更新特征,第一步:首先从历史街区产业、存量、历史文化资源、传统风貌延续、城市支撑系统等角度梳理现状特征,诊断问题;在关注物质空间存量的同时,关照区域产业、文化、风貌、设施等因素的相互作用规律,深入剖析区域发展瓶颈。

       考虑城市更新多维价值特征,第二步:以历史观和发展观为引导,充分依托城市发展的内在规律,着重发挥区域自身优势,客观认识劣势,主动承接机遇,形成精准的街区发展定位。第三步:充分借鉴历史街区现有的城市更新模式,在实施主体、政策机制、资金来源、开发模式、原住民安置、运营策划、资金平衡等维度,结合历史街区现状条件和发展需求,综合衡量不同更新路径的优势、劣势,统筹选择更新路径。

       结合城市更新空间治理特征,第四步:以区域空间结构设计为引领,构建产业升级、存量盘活、历史文化资源保护与利用、传统风貌特色强化以及城市支撑系统完善的城市更新策略闭环。

       最后,呼应城市更新多元参与特征,第五步:以区域一体化更新的思路组织各规划单元的实施。构建一体化策划设计方案体系,建立触媒项目带动的一体化项目运作机制,搭建政府、居民、企业、商户等多元主体参与平台,统筹区域人、地、房、业不同领域的一体化更新。

       商埠区是济南历史文化名城双核心之一,是铁路枢纽城市自主开埠实现近代化转型的首创地,也是济南老城文旅中心的西部门户。21世纪以来,随着济南快速城镇化及城市空间扩张,老城周边、城市新区等地相继出现众多大型商业区,以商埠区为聚集地的大型批发市场、老字号零售等传统商业逐渐没落,济南老城商业重心偏移,街区日渐衰弱。为适应城市由空间拓展向高质量发展转型的内在需求,推进全域统筹协调发展,2020年济南市在《城市发展新格局之“中优”——近期重点打造片区和项目行动方案》中明确提出保护和复兴老商埠,要求以城市有机更新思路高水平编制商埠区城市设计方案,实现区域产业复兴,改善民生。

商埠区范围图

      依托上述城市更新语境下历史街区城市设计技术框架,首先确立商埠区“一园十二坊”及周边地区城市设计的8大任务:

1、落实上位规划传导,完善城市更新空间格局;

2、优化产业功能布局,拉动产业结构调整;

3、形成区域运营策划,落实标杆项目方案;

4、强化历史文化保护,彰显街区文化特色;

5、塑造城市特色风貌,提升人居环境品质;

6、改善民生设施配套,建设完整居住社区;

7、优化交通系统支撑,完善基础设施建设;

8、划定更新实施单元,精细选取实施路径。

       设计方案锚定8个方面，以因地制宜、切实解决属地城市发展问题,回应居民诉求,体现地域文化特色,匹配地方治理体系为原则,达到既考虑区域统筹,又考虑有抓手、可实施的目标。

（一）历史街区现状特征及问题诊断

济南老城-商埠区POI功能聚集度分析图

      运用POI大数据识别济南老城-商埠区全域商业、办公、文化等公共属性功能的聚集度,研判产业能级现状;根据建筑风貌、质量、年代、产权等信息综合评估,形成街区“留、改、拆”存量资源台账;全面梳理历史街区历史文化资源,提炼价值特色;运用图底关系、模式语言等方式提炼区域路网肌理及建筑风貌特色;最后,通过问卷调研、现场踏勘、交通流量模拟分析等手段收集城市交通、公共服务设施等支撑系统现状问题,为城市更新工作建立了相对清晰的资源台账。

       同时,根据对现状产业类型、数量、规模等指标的综合分析,发现商埠区产业能级较低,文化特色不足,服务城市级别消费的高能级、高品质商业服务业态欠缺。究其原因,是区域有针对性的功能定位长期缺位,产业“野蛮生长”、根基薄弱,导致产业发展动力不足。在存量资源统筹层面,由于城市更新的组织形式、主体权责、经济可持续模式等都尚处于探索阶段,更新路径尚不明晰,导致济南宾馆、大观园等亟待推进的存量更新项目与区域整体提升间缺乏统筹协调。在特色风貌延续层面,由于城市建设长期忽视商埠区特有城市肌理的延续与彰显,部分街巷尺度,街巷建筑高宽比,沿街建筑尺度、贴线率等遭到破坏,中央公园的景观品质亟待提升,标志性建筑特色不突出以及开敞空间不足等也都直接导致区域空间环境特色的进一步丧失。与此同时,商埠区同众多大城市老城区一样,其交通、停车和便民服务设施等城市支撑系统随着服务人口的增加面临极大的更新改造压力。

商埠区建筑肌理分析图

      总结归纳上述问题,造成商埠区特色削弱与制约区域发展的深层原因是缺乏精准的发展定位及可行的更新模式与路径。

（二）历史街区发展定位

       梳理商埠区历史沿革不难看出,明晰的定位、深厚文化底蕴,便捷交通区位、优质产业人群是区域成为与老城同等地位的商业中心的主要驱动力。在发展过程中,商埠-老城“双核心”的格局虽然逐渐势弱,但面对济南产业升级、营商环境改善、文化消费升级等新机遇,商埠区未来仍大有可为。结合区域发展驱动力的历史研究和新机遇梳理,规划提出打造“历史文化风韵与现代品质生活交相辉映的商埠文化商业特色服务区”的发展定位,引导区域走差异化发展、面向大区域吸引人才的城市中心品质化服务发展路径。

（三）历史街区更新路径选取

      充分借鉴历史街区现有的城市更新模式,将其归纳为“文旅+房地产”、“腾龙换鸟+触媒带动”、以及“小微更新+精细织补”3种普遍模式,分别从管理模式、经济、社会可持续性的角度分析各类模式的优缺点。结合商埠区的发展阶段、现状特征及管理机制,形成“腾笼换鸟+触媒带动”和“小微更新+精细织补”两种模式并存的更新方式。

历史街区更新路径模式总结

       为进一步对接后续管控实施,结合区域现状条件、相关上位规划、基层管理单元等,将商埠区划定为6片更新单元,并根据每个更新单元的现状功能、建设情况、资源禀赋,匹配建议的更新路径及资金平衡方式。

商埠区城市更新路径策划示例

（四）城市更新策略闭环

      综上,以需求+问题+目标为导向,针对商埠区一园十二坊及周边地段提出具体的城市更新策略,形成以特色空间格局为本底,功能优化为驱动,触媒项目为催化剂,历史文化资源保护与利用为脉络,强化空间环境特色与区域支撑系统的城市设计规划策略闭环。

      以城市设计为引领,深化一园十二坊及周边区域空间格局,构建商埠区“一核,五区,一环,多节点”的特色空间格局;突出一园十二坊片区“一心、一环”空间格局。整体策划“一园十二坊”特色街区产业升级,调整现状产业结构,强化文化特色产业,不断优化商务服务支撑配套,引入品质企业总部主导产业,提升区域产业能级。盘活存量资源,精细打造济南宾馆、大观园2处标杆项目,形成时尚消费新地标、带动区域有机更新。同步编制一园十二坊保护规划,引导区域内历史资源保护与合理利用。通过精细维护特色街巷空间,合理控制区域建筑高度、体量、色彩、贴线率等,强化商埠区“传统与现代交相辉映,小网格、林荫盎然,开放活力高品质街区”的空间环境特色。提升交通、公共服务等综合品质,优化区域停车,打造交通安宁街区,完善15分钟生活圈相关配套设施。

商埠区空间结构规划图

（五）一体化更新实施策划

       最后,在实施层面,结合更新单元的划定和标杆项目选定,以商埠区城市设计为统筹,聚焦产业、交通等N个关键系统形成若干专项规划,逐步细化X个更新单元的设计方案,构建1+N+X的一体化规划方案体系,实现城市更新的区域统筹、系统优化与精细实施联动。从市场化运营的角度论证标杆项目的选取,充分发挥项目对区域更新的触媒效应,建立标杆项目带动的一体化项目运作机制。以“满足需求,利益协调”为出发点,搭建多元主体一体化资源统筹平台,不断探索多元主体共同实施的城市更新路径机制。同时,积极推进街区一体化更新实施主体赋权赋能工作,实现人、地、房、业不同领域的一体化融合。

       当前,我国大城市已全面进入存量更新时代,面对比大规模开发建设时期更为复杂的建成环境,历史街区城市设计要以城市更新工作的内涵和特征为出发点,形成包含现状梳理、问题诊断、定位研判、路径选择、规划策略和实施策划在内的清晰技术框架。规划设计通常需要掌握以历史观和发展观为引导的街区发展定位研判方法,以及基于实施主体、政策机制、资金来源、开发模式、原住民安置、运营策划、资金平衡等现状情况,以区域需求研判为引领的更新路径选取方式。在规划设计策略中，往往需要关照城市更新空间资源的全域统筹、产业功能的系统升级、标杆项目的设计运营、历史文化资源的保护利用、建筑风貌的精细管控,以及支撑系统的全面优化等领域的内涵,形成策略闭环。同时,管理部门和规划行业从业者、城市更新实施主体以及所在地其他利益相关方还应进一步集聚力量,尽快搭建共同参与的平台,将探索城市更新的可持续、一体化实施路径作为下一步工作的重点,在设计和实践中不断完善,实现城市更新的新突破。