观点︱循环经济高质量发展的问题及建议

发展循环经济是保障国家资源安全、促进绿色低碳转型、培育经济新增长点的重要路径，对推动实现“双碳”目标、推进美丽中国建设具有重大意义。当前，推动循环经济发展仍面临资源利用效率尚待提升、技术创新不足、产业发展质量不高、政策保障缺乏等突出问题。立足新发展阶段，亟须落实全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，不断强化关键技术创新，培育壮大循环经济产业，健全法律法规标准体系，完善财政、税收、价格、金融等政策，支持循环经济高质量发展。

近年来，我国积极发展循环经济，在顶层设计、制度政策、建设成效等方面取得了积极进展，资源利用效率明显提升。

顶层设计不断加强

2009年1月，循环经济促进法正式施行，推动循环经济发展步入法治轨道。2013年以来，《循环经济发展战略及近期行动计划》《循环发展引领行动》《“十四五”循环经济发展规划》先后印发，对不同阶段的主要目标、重点任务、重点工程、保障措施等进行了全面部署，资源产出率、综合利用率等指标被纳入国民经济和社会发展规划。中共中央、国务院把发展循环经济作为生态文明建设、“双碳”目标实现的重要途径，《2030年前碳达峰行动方案》提出，将循环经济作为“碳达峰十大行动”之一。2024年2月，《国务院办公厅关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》发布，对新时代废弃物循环利用体系建设作出全面部署。国务院印发的《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》将“回收循环利用”作为四大行动之一。

初步建立配套制度政策

近年来，相关部委积极推动循环经济制度改革和政策文件制定。一是出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》《节约集约利用土地规定》等制度；制定了《邮政快件绿色包装规范》《限制商品过度包装通则》等标准规范。二是推进再利用和资源化，发布《关于推进园区循环化改造的意见》《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》。三是推动建立落实激励措施，出台《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》，调整完善了可再生资源回收利用优惠目录和退税减税政策；发布《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，建立了生产者责任延伸制度和废弃电器电子产品回收基金；印发《绿色债券发行指引》，将循环经济企业项目纳入绿色债券范围等。

循环经济发展成效显著

在一系列政策措施推动下，我国能源、水、土地、矿产资源等消耗强度大幅降低，资源节约集约高效利用水平逐步提升。2020年主要资源产出率较2015年提高约26%，年均增长达4.7%。

循环经济在促进资源节约和保障资源安全的同时，还实现了减污降碳协同增效。据测算，2020年，我国通过发展循环经济共计减少CO2排放量约26亿吨，大宗固废综合利用率达56%，再生有色金属产量1450万吨，占全国十种有色金属产量的23.5%。我国循环经济在未来10～20年将处于快速增长时期，发展潜力巨大。

近年来，重庆市潼南区围绕废旧动力电池梯次利用、报废汽车拆解和汽车零部件再制造等业态，加快推进汽车后市场产业布局。图为重庆某公司工人拆解动力电池。

资源节约集约循环利用水平有待提升

虽然我国资源利用效率在逐步提升，但“大量生产、大量消费、大量废弃”的生产生活方式尚未根本扭转。据测算，当前我国单位GDP能耗是世界平均水平的1.5倍，黑色金属矿产资源综合利用率仅为30%，比发达国家低20个百分点。电炉短流程炼钢具有显著的减污降碳协同增效的作用，但目前我国电炉钢占粗钢的比例仅为10%左右，远低于美国68%、欧盟40%的水平。

循环经济技术产业体系亟待升级

我国部分核心循环经济技术工艺仍有较大提升空间。从矿产资源开发利用来看，尚未形成资源整体高效和规模化高值利用的原创性技术研发机制，支撑能源低碳转型的循环利用技术创新滞后于现实需求，动力电池等新型废旧产品回收拆解技术瓶颈亟待突破，稀有金属等深度分选工艺尚不成熟，再生资源回收利用规范化水平不够。

法律法规标准体系尚不健全

相对于环保等领域，资源节约集约循环利用领域法律法规强制性不足。现行循环经济促进法对源头减量、资源循环利用多以鼓励、引导为主，缺少法律强制性要求和关键制度抓手。同时，标准体系不健全，部分产品设备缺乏能耗限额强制性标准，新兴产业废弃物缺乏相关回收利用标准。国内标准与国际标准不衔接问题亟待解决。此外，消费端绿色产品标识的引导作用还需挖掘。

政策支持体系仍需完善

一是资金投入不够，且资金投入以政府为主，社会资本参与度不高。二是税收优惠、用地等保障政策尚未完全落实到位。三是价格机制不完善。目前，我国资源能源价格尚无法完全反映市场供需、环境污染、碳排放等外部性影响，市场化机制创新不足。四是金融支持不够。绿色金融结构亟待优化，绿色投融资在循环经济领域的投入规模偏小。

全面推进各类资源节约集约利用，推动减污降碳协同增效

一是开展重点领域资源节约降碳改造升级。推动石化、化工、焦化、水泥、有色、电镀、印染、包装印刷等重点行业实施“一行一策”，制定清洁生产改造提升计划。二是大力推行轻量化制造和废物资源化利用。以原材料工业、汽车制造等为突破口，通过生态设计、轻量化制造技术工艺，减轻产品重量，减少用料；鼓励对工业固废进行原料化、能源化利用，工业窑炉协同资源化利用城市废物。三是培养绿色生活消费习惯。积极开展节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区等创建行动，持续倡导“光盘行动”、垃圾分类、绿色出行。四是推动资源生产、消费领域与数字化、智慧化科技融合，发展城乡综合智慧用能、用水、粮储系统。

强化科技创新及应用，培育壮大循环经济产业

一是加强高值化、低碳化关键技术创新。加强绿色循环产业链接、多源固废协同处置、大宗工业固废高值化利用技术研发。二是积极推进产业园区构建循环经济产业链，推进产业延链成链集群发展。三是加强新业态、新领域技术创新及应用。开展能源低碳转型关键矿产资源的高效使用、资源回收、材料替代和循环利用技术研发，鼓励动力电池、风电机组、光伏组件等制造企业参与构建退役设备回收利用产业体系。四是发展智慧循环经济。推动循环经济技术与互联网应用、工业4.0、大数据等前沿科技融合。

健全支撑循环经济发展的法律法规标准体系

一是完善循环经济法律法规。加快推进循环经济促进法修订，充分利用当前全国人大常委会编纂生态环境法典的机会，将加强源头减量、资源化利用法律约束的有关要求整合优化为生态环境法典“绿色发展”“资源利用”等相关章节的制度安排。强化政府、企业、公众等不同主体的法律责任，完善生产者责任延伸等关键制度；建立新业态如退役可再生能源装备的回收利用相关制度；完善大规模设备更新和消费品以旧换新行动的配套回收利用制度；突出提高资源利用效率的立法主线，加强与清洁生产、资源节约、气候变化相关领域法律的有效衔接。二是健全配套标准规范。建立重点行业产品节材、耐用、易回收等生态设计标准；完善清洁生产、再生原料、再生产品、绿色包装等标准体系；逐步建立重要资源消费量、回收利用量等基础数据统计制度，以及统一规范的循环经济碳减排评价标准。

完善支持循环经济发展的政策保障

一是加强财政资金支持。鼓励有条件的地区设立循环经济专项资金、产业引导基金，对重点工程和示范项目、地区共性和关键技术创新攻关等给予专项补贴等支持；逐步扩大资源节约、循环利用产品纳入政府绿色采购范围。二是完善税收政策。落实资源综合利用税收优惠政策，完善征收管理制度。探索将采用循环经济新技术、新工艺、新材料和新设备的企业，纳入享受高新技术企业优惠政策范围。三是完善资源环境价格政策。加大节能节水节地节材的价格调节作用，完善阶梯电价、阶梯气价等政策；有条件的地区逐步推行差别化生活垃圾收费、建筑废物计量收费政策。四是发展绿色金融。对符合国家产业政策的资源节约与循环利用项目，金融机构应加大信贷支持，并提供配套金融服务。支持符合条件的资源循环利用企业发行绿色债券。

（作者系中国科学院科技战略咨询研究院副研究员）