农业水价综合改革的探索实践与方向重点

2016年，国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》，明确用10年左右时间完成改革，建立健全农业水价形成机制，促进农业节水和农业可持续发展。水利部落实中央部署安排，着眼水利高质量发展的重大需求，深入推进农业水价综合改革，2021年以来持续开展深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设试点工作，建成一批“设施完善、节水高效、管理科学、生态良好”的现代化灌区，为在更大范围深化农业水价综合改革提供了实践样板和有益启示。

1.促进农业节水、实现水资源节约集约利用的关键所在

我国是农业大国，农业特别是耕地灌溉是用水大户。2023年全国耕地灌溉用水量为3160.2亿m3，占用水总量的53.5%，农田灌溉水有效利用系数为0.576，较国际先进水平的0.7～0.8仍存在一定差距。据测算，我国农田灌溉水利用系数每提升0.1，每年可以节约用水300多亿m3，农业节水潜力巨大。 推进农业节水，除了常规的工程措施外，还需要健全完备的制度保障，而推进农业水价综合改革是关键。 当前，由于农业水价整体偏低，传统农业供用水管理中水资源商品属性体现不够，相当一部分地区还存在大水漫灌等用水浪费现象。建立健全农业水价形成机制，进一步强化水的商品属性，有助于充分发挥水价促进节水的杠杆调节作用，引导用水户树立节水意识，促进水资源节约集约利用。

2.保障灌区良性运行和高质量发展的必然要求

灌区是农业生产和粮食安全的基础保障。我国农田有效灌溉面积占全国耕地面积的54%，粮食产量占全国粮食总产量的75%以上，灌区良性运行事关国家粮食安全保障和高质量发展。我国早期灌区建设标准低、运行时间久、历史欠账多，长期存在运行经费不足、设施薄弱、水价形成机制不健全等问题，难以保障灌排工程良性运行。 农业水价体系不健全是关键制约。 锚定这一重大问题，推进农业水价综合改革，建立健全农业水价形成、精准补贴和节水奖励、工程建设和管护、用水管理等机制，结合农田水利工程新建和改扩建、节水技术推广、种植结构优化等多种举措，有利于推动实现灌排工程良性运行和灌区高质量发展等目标。

3.吸引社会资本投入现代化灌区建设的现实需要

近年来，为保障国家粮食安全，现代化灌区建设和改造任务艰巨，资金需求压力巨大。由于农田水利工程公益性强，经营性和融资能力弱，对社会资本吸引力不够，如何坚持“两手发力”、进一步发挥市场机制作用，吸引社会资本投入灌区建设和改造，已成为现代化灌区建设必须解决的重大现实命题。 农业水价产生的现金流和节水产生的预期收益是社会资本关注的重点。 推进农业水价综合改革，允许农业水价中适当计提收益，有助于增加水费收入，提升工程整体营收。同时，科学界定农业水权，完善农业水权收储和交易机制，在确保灌溉用水的情况下通过高效节水推动农业水权向城市水权和工业水权转让，有助于实现“资源变资金”。推进农业水价综合改革，建立农田水利建设投资回报机制，能够充分激发市场主体活力，吸引社会资本参与现代化灌区建设、运行和管护，破解农田水利建设中资金资源等瓶颈制约。

近年来，各地积极推进农业水价综合改革，实践探索分区分类改革，创新体制机制，建立健全精准政策供给体系，积累了一系列典型做法和经验。

1.南方丰水地区——创新机制，破解农田水利管护难题

农田水利设施管护是工程良性运行的重要环节。长期以来，南方丰水地区对灌溉设施的依赖度相对较低，管护意识不强，加之经费不足，农田水利设施“重建轻管”问题相比其他地区更加突出。 如何科学有效进行农田水利设施管护一直是南方丰水地区农业水价综合改革亟待解决的难题。

江西省抚州市宜黄县按照“准许成本+合理收益”的定价办法，调整并执行三类（粮食作物、经济作物、其他）、多档（定额内、超定额）的农业水价，水费计收采取“住房公积金”模式（用水户交纳田间工程水费后，县财政将等额补贴划入水费专户），农业水费计收率达到100%，实现灌溉用水“从不收水费到合理收费”的转变。创新采用“双层治理”管护模式，进一步明晰管护职责，灌区骨干工程实施政府购买服务的物业化维修养护，田间工程由用水合作组织、村集体、农民等进行管护，设立由财政补贴、水费收入构成的“农田水利维养基金”，用于支付用水合作组织、村集体等按需实施田间工程管护的有关费用，破解了丰水地区农田水利设施“没人管、没钱管、管不好”难题。

江苏省泰州市姜堰区整合水利资源，探索“水利+”融资模式，采取政府授予姜堰区农水公司船闸经营权、重大工程参与权、河道岸坡经营权等方式，引导农水公司投资1.64亿元实施灌区改造。结合家庭农场多、土地流转率高的特点，创新灌区管护机制，实行大户制管理模式，将田间灌排设施运行维修责任移交家庭农场主，用水户协会每年组织考核评估，根据结果给予资金奖补，促进了灌排工程有效管护和良性运行。

2.北方缺水地区——科学管水用水，促进农业节水增效

北方地区水资源禀赋较差，农业作为用水大户，具有较大节水潜力。 精打细算用好水资源，从严从细管好水资源，多措并举促进农业节水增效，是破解水资源瓶颈的重要路径。

宁夏是全国首个“四水四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定产）先行先试示范区，吴忠市利通区立足区域实际，将农业水价分区分类调整到运行维护成本水平，并实行超定额累进加价；在用水权精准确权到户和用水计量监测基础上，依托自治区及吴忠市用水权交易平台，对项目区节约水量进行农户间交易、跨行业交易。成功探索出“合同节水+水权交易”的节水效益分享型合同节水管理模式，引进社会资本通过特许经营方式“投融建管服”一体推进高效节水灌溉工程建设，将新增节水量在自治区水权交易平台上进行跨行业跨地区交易，收益按7∶2∶1的比例分配给项目公司、用水合作社、种植农户，将原有年度用水指标下的管理节水量进行同一灌区范围内跨区域的农业用水权交易，收益按6∶4的比例分配给项目公司、用水合作社，充分兼顾了农业节水全链条各方利益，有力推进了节水和灌区建设管理。

内蒙古河套灌区统筹工程、农艺、管理等多种措施，一体推进农业节水增效。河套灌区将农业水价调整到运行维护成本水平以上，并实施超定额累进加价。巴彦淖尔市政府每年设立1亿元节水奖补基金，对节约用水的各主体和旗县区进行奖励。优化灌区用水管理制度，科学调整秋浇灌水定额和灌溉制度，合理压减秋浇用水量。“两手发力”吸引社会资本实施水权转让一期、二期工程，启动数字孪生灌区先行先试，科技赋能提升现代化灌区建设管护水平。

3.粮食作物产区——价权奖补并举，实现降本增产增收

在粮食作物产区，受小麦、玉米等收购价格不高影响，粮食作物亩均产值较低，水价改革的难度更大。 在生产实践中，一些地区综合运用水价、用水权、财政补贴、节水奖励等举措，促进粮食作物灌区降本增产增收。

山东省德州市齐河县豆腐窝灌区大面积种植小麦、玉米等粮食作物，主要抽取地下水实施井灌。灌区用水实行精准分类定价，将粮食作物水价调整至运行维护成本水平，且抽取地下水的水价明显高于地表水水价。将地下水水权确权到户，建立“水银行”收储农业节约水量，开展水权交易。实施节水奖补政策，对大户、分散农户水价调价部分分别给予0.1元/m3、0.13元/m3的财政补贴，对用水量低于平均水平的前50%用水户给予0.15元/m3的节水奖励。这些措施一方面减少了对地下水的开采利用，另一方面使农民种粮亩均用水量降低28%，用水成本降低40%，种粮综合效益亩均增加9%。

山西省运城市芮城县是全国产粮大县、全国农产品主产区之一，域内有大禹渡等“一大四中”5座扬黄灌区，对粮食作物骨干工程水价与运行成本水价的差额部分，由财政足额补贴到灌区管理单位，保障灌区管护和良性运行。针对高扬程灌区耗电多、供水成本高的实际，推进大禹渡灌区数字孪生先行先试，打造“智慧大脑”管理平台，实现泵站节能降耗10%、节水10%。通过蓄水沉沙、动态除沙，使引黄水达到滴灌等节水设施用水标准，大力推广水肥一体化技术，实现节水、节肥、增产、增收。

4.经济作物产区——水价驱动，多方参与，推动产业延链融合

相较于粮食作物，经济作物的亩均产值和效益更高，农业水价调价空间较大，融资能力也更强。 一些经济作物灌区以水价调整为“牛鼻子”，积极盘活现金流，吸引多方参与灌区建设，既提升了水利保障农业综合生产的能力，又促进了特色农业产业融合发展。

云南省元谋县位于云贵高原金沙江干热河谷地带，光热资源丰富，是“中国冬早蔬菜之乡”。为解决工程性缺水对农业发展的制约，元谋县建立了分类分档水价体系，粮食作物水价0.12元/m3，经济作物水价0.15元/m3，养殖及其他供水水价0.30元/m3。区分承包地、非承包地，如丙间片高效节水灌溉项目区管道供水水价为0.12元/m3，终端用水价格为承包地0.90元/m3、非承包地1.40元/m3。在此基础上，按照“一项目一策”的融资思路，保障合理的投资回报，成功吸引企业、用水合作社、用水户等多方参与灌区建设管护，累计落实各类资金超过4.5亿元。统筹推进水库工程、光伏提水工程、高效节水灌溉工程等建设改造，提升灌溉用水保障能力，大力发展葡萄、凤梨、释迦、番茄等高原特色经济作物，推动高原特色现代农业规模化、生态化、高端化发展。元谋县农民年均可支配收入由2017年的1.15万元提高到2023年的1.92万元，增幅达67%。

海原县地处宁夏中部干旱带，水资源短缺，严重制约农业发展。海原县以农业水价综合改革为契机，采用建设—运营—移交（BOT）的运作方式，成功吸引宁夏水发集团有限公司作为社会资本方，投资4.1亿元建设海原西安供水工程，年引调黄河水量2000万m3，以此置换地下水，发展高效节水灌溉面积12万亩（1亩=1/15hm2，下同），实现灌区管网供水全覆盖，用水成本从人工拉水的约20元/m3降至灌区自动化供水的1.55元/m3。改用黄河水也有效改善了甜瓜吸收养分的情况，甜瓜亩均产量从4t增至4.6t，农民亩均增收1300元，促进了特色甜瓜种植产业发展。

经过近十年的探索实践，我国农业水价综合改革取得积极进展，各地因地制宜探索出一系列富有成效的典型模式，但对标中央有关目标和任务要求，仍存在改革进展不平衡、机制建设与落实不到位、部分“硬骨头”仍未攻克等问题，亟须坚持目标导向、问题导向，总结经验，研究推动农业水价综合改革提档升级。

进一步深化农业水价综合改革，要把握好“有利于水资源节约集约利用、有利于灌区可持续发展和良性运行、有利于吸引社会资本投入现代化灌区建设、总体不增加农民种粮负担”的原则，以建立健全区分粮食作物、经济作物灌区，自流、扬水、井灌区，新建、改扩建灌区等不同类型灌区的政策供给体系为重点，因地制宜，精准施策，分类推进，确保各项机制措施落地见效。

1.坚持“先建机制、后建工程”这一基本原则和重要经验

农业水价综合改革的综合性、系统性和复杂性强，是一项长期持续推进的改革任务。实践表明，通过“先建机制”，协调好各相关方、各有关要素的关系，有助于农业水价综合改革顺利实施和现代化灌区建设扎实推进。进一步深化农业水价综合改革，要正确处理工程建设与机制建设的关系，继续坚持“先建机制、后建工程”，着眼农田水利工程融资、建设、管护、服务全生命周期，统筹协调政策、项目、部门、人员、资金、用地等各项要素，协同推进水价调整、项目融资、工程建设、运行管护等各项工作，充分发挥机制建设利长远的作用，确保各项工作按照预定目标顺利推进。

2.分区分类精准施策，健全农业水价形成机制

根据灌区类型、水源条件、种植结构等，分类实施差别化的水价政策。总体上遵循“激励约束并重、用户公平负担、强化市场作用”的定价原则，粮食作物灌区按照“水费收入+财政补贴”形式保障灌区良性运行，用水“价增量减”不增加农民负担；经济作物灌区建立“合理收益”的水价形成机制，根据不同投资主体确定收益率，政府投入部分的收益率定为保本或微利，社会资本投入部分收益率可适当高一些。以县域为单元，实行“以工补农”“以经补粮”水价制度，落实灌区骨干和田间工程分段定价、平抑多水源价格差异的区域综合定价等。落实《水利工程供水价格管理办法》《水利工程供水定价成本监审办法》有关要求，有序推进灌区骨干工程定价成本监审和水价管理，鼓励条件成熟的地区田间工程由供需双方协商定价或招标投标竞价，推进以5年为周期的农业供水成本监审和水价动态调整，建立骨干工程和末级渠系水价联动机制。

3.统筹平衡各方利益，完善动态化节水奖补机制

严格落实“四水四定”，科学调整作物用水定额，实施用水精准计量、水费计收等机制。坚持分类施策，落实对种粮农民定额内用水的精准补贴，补贴标准根据定额内用水成本与供水成本差额确定。对采取高效节水措施、调整种植结构实现节水的规模化经营主体、农民用水合作组织等，通过节水奖励、合同节水收益分成等方式给予奖补。建立农业水价调整与精准补贴联动机制，根据农民承受能力、农业生产成本和水费支出等变化，动态调整精准补贴标准。建立节水精准补贴台账，定期跟踪农民种粮情况、生产成本、收入、水费支出等情况，对已实行土地流转或调整种植结构的，及时调整补贴对象和标准。多渠道筹集奖补资金，探索区域资源综合开发利用、社会资本超额收益返还政府用于奖补等机制。

4.创新投融资模式，激励引导各类市场主体有序参与

根据灌区类型、种植结构等，因地制宜推进政府和社会资本合作新机制，鼓励采取特许经营、股权合作等模式，激励引导国资企业、民营企业、社团组织等社会资本参与农田水利公共服务。健全利益分配机制，科学分配水费收益、补贴、投资红利等。健全完善水费收入、合同节水收益、农业生产多种经营效益等投资回报机制，适当满足社会资本投资期望。积极发挥财政资金引导撬动作用，扩宽市场化融资渠道，加强与金融机构合作，通过发行长期基本建设国债、不动产投资信托基金（REITs）盘活优质资产等方式融资。地方政府努力营造良好营商环境，精准自身定位，协调好与社会资本方、农户等的关系，进一步加强事中事后监管，确保多方共赢。

5.加强规范引导，在土地规模化经营和多业态融合发展中落实水价改革要求

据统计，截至2022年年底，全国家庭承包耕地土地经营权流转（含转让和互换）总面积6.04亿亩，占家庭承包经营耕地面积的38.5%。进一步深化农业水价综合改革，必须把握农业从农户生产到规模化经营转变这一趋势，有针对性地健全完善吸引社会资本、用水计量、水权流转、水价形成、水费计收、奖补等机制政策，在条件适宜地区探索创新基层水利经营模式，适应大户经营、集中流转、分片托管等新型农村土地规模化经营方式，发挥规模化种植降成本、增产出、提收益、多方受益等优势，同步提升基层水利服务管理能力。找准水利在农业生产中的定位和发力点，积极探索水资源向水价值转化的路径，推动传统农业由种养环节向农产品加工流通等二、三产业延伸，以及农业与旅游、康养等深度融合，发挥产业融合的“乘数效应”，培育产业发展新动能。

6.继续深化灌区管理体制改革，持续提升灌区综合服务能力

协同推进灌区管理体制机制创新，探索灌区管理单位“一体化”改革，分类别分对象探索推进“小机构管理、公司化运营”、管养分离、物业维养等模式。对标现代化灌区每万亩2～3名管理人员的先进水平，优化管理模式，压缩管理层级，精简管理人员，实现机构和人员“瘦身增效”。有条件的地区可推动灌区管理单位和优良供水、发电、土地开发等资产整合，延伸拓展农资、农艺、农技综合服务管理，推动现代化灌区建设、运行、管护和多元化经营。完善灌区管理制度和硬件设施，进一步提升灌区标准化、信息化、智慧化管理水平，探索开展物业化、专业化购买服务，多措并举压减灌区管理非必要成本支出，强化供水成本约束。

7.强化科技赋能，大力推进数字孪生灌区建设

落实数字孪生水利建设“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”总体要求，推动大数据、人工智能、物联网等新技术、新模式在水利上的应用升级，大力推进数字孪生灌区建设。综合集成智慧化管理信息平台，大力推广水情、雨情、墒情自动监测，以及用水精细计量、按量收费、精准调度，不断增强预报、预警、预演、预案“四预”功能，实现灌区动态感知、智慧决策，提升灌区保障农业综合生产的能力。