超大特大城市的城中村素描之北京、上海经验

北京市城市规划设计研究院城市更新规划所主任工程师、高级工程师，中国城市规划学会住房住区专委会青年委员

城中村的人跨越了城乡的边界，地域跨越了城镇化的边界，而这个场域也正在位于社会经济转折剧变的一个关口，相比仍然是二元对立的城中村的概念，“跨界村”或许更能体现这类村庄的特点。通过对北京的城中村这一跨界的空间，以及其中跨越了边界的人群特征的洞察，探讨围绕他们如何开展更具包容性的更新改造。

北京跨界村的形成，根源于农用地转变为城市建设用地的城镇化进程，征地不征村的开发模式，以及人口迁移背景下追求低成本生活空间的市场逻辑，这种自下而上、自发生长的超量聚集，确实为超大城市的治理带来了新的挑战。 过去40年来，北京村庄的规划治理经历了从“整”到“治”，从排他性改造到包容性治理的历史转变。

通过多维度大数据对北京的村庄进行画像分析，初步发现了一些北京跨界村的空间分布和居民人群特征。从空间、人、经济社会三个方面看，北京跨界村呈现出比较复杂的、自发的、不完全城镇化的特点，是大量外来人口、新市民的“低成本生活社区”。这也正说明了从规划、空间、社会、城市功能运行等多个维度来看，都需要包容性改造的内在逻辑，因为包容性的核心，或者最为紧迫的要素，就是这群人在城市中最基本的需求，安全、有尊严和可负担的居住。

（1）基于外来人口占比和建设用地占比这两个人口用地的核心指标，同时结合北京的实际特点，增加宅基地容积率等指标进行分析，发现 绿化隔离地区和六环周边的村庄外来人口占比最高，呈环状聚集态势。 其中，外来人口占比≥30%且宅基地容积率≥0.6的村庄有279个，外来人口占比高、保留宅基地建设强度最高的20个村庄，都是典型跨界村，其宅基地容积率大多高于1.0。

（2）将这些跨界村和村庄规划的四类发展引导区域、绿化隔离地区的政策边界、城市开发边界等规划管控的重要因素进行叠加，发现71%的跨界村位于开发边界内，主要采用集中城镇化的模式，但实施难度变得越来越大，存在一部分“绿中村”“园中村”，这也是 北京村庄和城市绿化几十年来密切交织 的一个独有特点。

（3）结合跨界村和人口分布的密度、城市的道路交通、轨道交通进行分析，发现外来人口密集的村庄主要位于五六环和向外辐射的城市快速通道的交汇点上，以及昌平、顺义、亦庄等连通中心城和平原多点地区的地铁轨道段末端，具有存在 “地铁坐到头，回到村里头” 的特点。

（1） 年龄分布上， 跨界村居住人口以年轻劳动力为主，老龄化率非常低。北京跨界村居民69岁以上老年人口占常住人口比例约4.2%，远低于全市13.1%的老龄化水平。

（2） 教育水平上， 跨界村新居民的教育水平没有想象中那么低，且社会阶层呈现多元化特点。北京跨界村新居民中受大学本科及以上教育程度的人口占比15.56%，虽然略低于北京市的平均水平（29%），但依然是全国平均水平（7.43%）的两倍。

（3） 职住分布方面， 居民就业地主要在中心城区以及平原多点主要功能区。通过百度大数据分析，统计的约152万跨界村居民的工作地点覆盖全市，但主要集中在中心城区，占比约63%。除中心城区外，跨界村居民的工作地点集中在平原多点主要功能区，主要是骑手、外卖小哥、网约车司机这类新业态的人群，他们的居住地与跨界村分布特征类似，他们在为这个超大城市现代化的高流动性提供保障和服务，是这个城市运行保障的重要一环。

（4）跨界村的 商业和公共服务配套设施密度， 虽低于中心城区水平，但高于所在近郊区的全区平均水平。从各类型占比来看，跨界村的餐饮购物占比高，文化体育设施低于中心城区及重点区。

除数据以外，还可以从三个鲜活的典型案例中看到北京这些跨界村真实的特点，以及他们正在经历的一些新的更新改造的方式，都不是大拆大建，而是通过 “自主更新+政府引导”“政府搭台+银企合作” 等“嵌入式”微更新模式，在实现减量提质、品质提升的前提下，实现了更加包容、更可持续的城中村更新改造。

这是一个典型的自发生长的跨界村，存在大量非正规居住。该村距离沙河地铁站一公里，住了7万流动人口，步行10分钟可达地铁站，有繁华的商业街和夜市，最便宜的出租屋一个月800元，在这里一个月2500-4000元基本上可以解决衣食住行的全部需求，因此许多收入未过万的人将这里作为他们的落脚城市，但是这样无序生长的村庄毕竟存在着消防安全等治理隐患。

这个村庄仅有600多的户籍人口，但凭两个地铁站的区位优势，吸引了两万流动人口，人口倒挂比30:1。该村原有大量低租金出租的大院，也存在很多安全隐患，但最终通过“自主更新+政府引导”的模式，实现了比较好的治理。这条村主要由村集体自主出资改造，自己成立物业公司，改善出租房的居住环境和安全，村里自己安装了智慧门禁、更安全的充电站，甚至还有村里的消防站；政府则出资建设交通接驳设施和休闲公园。

这个村庄里原来也是吸引大量快递小哥的群租大杂院，房屋质量良莠不齐，安全隐患大，但是村集体资金不足，故而探索了“政府搭台+银企合作”的模式，由政、村、企、银四方合作实现了“嵌入式”微更新改造。由镇政府搭台，成立镇级平台公司，统一收持村民散租房，再与国有商业银行和专业化的租赁平台企业合作，负责统一运营改造，银行提供低息贷款，把宅院改造成有独立卫生间、家电配备齐全、提供深夜食堂等便民服务的“小哥之家”，探索出北京通过村庄有机更新，将租赁住房筹集和乡村振兴相结合的可持续发展道路。

在北京推进城中村改造，面临着 目标多元、建立共识和动员启动、区域统筹和资金平衡 等难题。在这种环境下，建议在深入进行现状摸底和实施模拟的基础上，采用 分区分类施策 的方式，近期应鼓励包容治理、自主更新，同时优选区位条件较好、土地市场成熟、住房去化能力更强的地区，开展拆改模式试点，坚持租购并举，安排一定比例的保障性租赁住房，保障外来就业人口特别是城市基本公共服务运行保障人员的可负担居住空间需求；同时，面向居民真实的住房改善型需求，合理增加高品质商品住房供给，优化房地产调控政策，加强成本收益统筹，努力寻求超大城市多重约束下的城中村改造的破局之道。

上    海

华东师范大学地理科学学院和中国现代城市研究中心教授

2013年，国务院出台了《关于加快棚户区改造工作的意见》，自然资源部出台了《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见》。在此背景之下，2014年3月26日，上海市发布了《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》，开启了全市的“城中村”改造工作。

自工作开展以来，上海市已经出台了“城中村”改造项目认定、实施方案备案、房屋土地征收、合作单位遴选、全过程管理以及环境综合整治等一系列的工作指引，并明确了租赁房配建等操作口径。

目前，上海市的“城中村”改造工作正在持续平稳推进：从2014年到2020年，上海市第一轮“城中村”改造包括49个项目，涉及村民、单位约2.66万户；2021年到2022年，第二轮批准了13个项目，涉及村（居）民8800户；2023年，又新启动10个“城中村”整体改造项目，涉及村（居）民约5016户，房屋面积约137万平方米。

上海市已批准的城中村改造项目分布图

截至2022年底，根据上海市人大关于“两旧一村”改造工作情况的报告，上海市还有“城中村”点位682个，其中，项目整体改造点位171个，规划拨点405个，综合整治106个。共涉及村（居）民约11万户，房屋面积超过2千万平方米。全市位于城市开发边界内的农村居民点用地面积约7500公顷，分布在浦东、嘉定、崇明和青浦等9个区。

根据现有计划， 2023年到2025年，上海将新启动30个“城中村”整体改造项目；2027年底，中心城区周边“城中村”改造项目全面完成，五个新城等重点区域“城中村”改造规模化推进；2032年底，所有“城中村”改造项目全面完成。

在改造方式上，上海市采取了 土地储备、农村集体经济组织改造、公益性项目建设 等三种方式。目前已经启动的项目以第二种方式为主，即以农村集体经济组织为改造主体，同时引入合作单位共同改造开发。其中，介入改造项目的合作单位以国企以及城投平台为主，而民企开发占比相对较少。如此， 上海形成了以“政府主导，国企开发”为主要特征的改造模式，并且设立了城市更新基金，为“城中村”改造提供多元化的资金保障。 如上海当前规模最大的城市更新项目是青浦区的凤溪“城中村”项目，即采取了合作改造方式，其社会资本和村级集体资产出资比例为9:1。

在建设方式上，则主要存在以下两种： 一是“拆除重建”，以较早启动的中心城区项目为主。 如位于徐汇区的高乔基地，原先由高家浜、乔家塘两个自然村演变而来，目前经过全部拆除新建，已成为融合商业、办公、住宅以及休闲娱乐为一体的大型城市综合体。 二是“拆整结合”， 随着“城中村”改造不断往郊区推进，对于郊区一些拥有比较优质的历史资源的老城镇，则主要采取了这种方式。例如今年上半年竣工开业的青浦区蟠龙“城中村”项目，已经摇身一变，成为了大型商业综合体。该更新项目较好地结合了传统古镇风貌与现代商业气质，不仅延续了人文历史记忆，也兼顾了社会经济与生态可持续性，其在开业之后吸引了大量游客，已成为上海的一个网红打卡地。

尽管上海的“城中村”改造在稳步推进中已取得了许多成果和进展，但在改造过程中也存在着一些困难：改造任务重、项目推进周期较长、改造实施主体遴选困难、动迁工作难度较大以及低收入租户的住房短缺等。

从长期来看，尤其是低收入租户的住房短缺问题，是城中村改造面临的主要困境和挑战。 相比较于广州和深圳等其他超大城市而言，上海“城中村”外来人口的住房条件较差，居住质量较低，普遍存在基础生活配套设施不全的问题。房租便宜和职住邻近是城中村外来人口居住选择的主要考虑因素。根据问卷调查发现，69%的城中村外来人口都曾在上海搬过住房，而大部分外来人口搬迁的原因都与专项整治行动中的拆除违建房屋和“城中村”拆迁改造有关。随着“城中村”改造力度的加大，外来人口为了控制生活成本，更为频繁地从一个城中村搬迁到另一个城中村，但实际上，居住困难的问题仍未被解决。

针对这一突出的问题， 上海近几年一直在同步推进“城中村”改造和保障房建设， 不断在实践中探索、在实践中创新，尝试通过诸如集体土地试点租赁住房建设、空余宅基地房屋统一出租、城中村地块新建青年人才公寓、国有存量土地建设蓝领廉租公寓等方式来解决外来人口的住房问题，并已取得了初步的成效。

总而言之， 在“城中村”改造过程中，既要促进村民集体的自主发展，又要保障外来人口的居住权益，从而实现包容性发展。 在硬件上，应为外来人口提供合适的居住空间，这是其融入城市的必要支撑，并在此基础上进一步赋予外来人口参与权，保障其居住权益；在软件上，流入地应在社会保障和公共服务方面向外来人口更加开放，加强城中村社区建设，培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，提供属地化的社会公共服务和保障，促进外来人口的社会融合。最终，通过城中村改造，让居民生活更加美好。

供稿单位：中国人民大学公共管理学院