国家水网建设投融资机制实践与思考

从实践看，建设资金筹措是实施国家水网工程面临的突出制约因素。为拓展国家水网建设资金筹措渠道，中央和地方在加大政府投入的同时，积极探索和创新应用特许经营、投资+施工总承包（I+EPC）、股权合作等多种模式，吸引更多市场主体参与水网建设项目，初步形成了财政资金、金融信贷、社会资本共同发力的投融资格局。据统计，2023年全国水利领域落实地方政府专项债券、金融信贷和社会资本5451亿元，占落实水利投资的44.5%。此外，在水土保持等领域，通过探索创新生态产品价值实现机制，开拓了社会资本参与水利建设新路径。例如，全国首单水土保持碳汇交易在福建长汀签约，陕西宝鸡成功试点水土流失综合治理工程新增耕地和新增产能纳入耕地占补平衡政策新机制。

南水北调工程是国家水网主骨架和大动脉的重要组成部分，其投融资实践在一系列国家水网骨干工程中颇具代表性，为加快推进国家水网建设提供了有益经验。南水北调东中线一期工程建设资金由政府和企业合力筹措，充分发挥了政府投资带动作用和企业的主观能动性。具体渠道包括：中央政府直接投资414亿元（占13.43%）；地方政府筹集南水北调工程基金290亿元（占9.41%）；国家重大水利工程建设基金1777亿元（占57.66%）；南水北调四个项目法人（江苏水源有限责任公司、山东干线有限责任公司、中线水源有限责任公司和中线干线工程建设管理局）通过银团贷款558亿元（占18.11%）；地方和企业自筹资金43亿元（占1.39%）。南水北调后续工程市场化融资也取得一些重要突破。例如，引江补汉工程（静态总投资达到582.35亿元）成功引入国家绿色发展基金，投入15亿元作资本金。

各受水省（直辖市）的南水北调配套工程资金主要由地方政府投资和企业融资共同解决。如：北京市通过市政府固定资产投资安排40%，北京水务投资集团融资解决60%，融资金额约100亿元；天津市由市财政和滨海新区出资约40%，天津水务投资集团融资约60%，融资金额约50亿元。在投建管运模式方面，北京市采用投建管运分离模式，即北京水务投资集团负责融资还贷、水费收缴，北京市南水北调工程建设委员会办公室负责工程建设，北京市水务局下属管理处负责运营管理；天津市、河北省采用投建管运一体化模式。

 

2023年，中央财政增发1万亿元国债，用于支持灾后恢复重建和提升防灾减灾能力的项目建设。其中，大江大河大湖干流防洪治理、南水北调防洪影响处理、大中型水库建设、蓄滞洪区围堤建设等水利工程是增发国债的重点支持方向之一。水利领域全口径安排国债资金额度，超过了此次增发国债总规模的一半。

除PPP模式外，相关部门积极鼓励运用生态环境导向的开发（EOD）模式吸引社会资本和金融机构参与水利项目，在不依靠政府投入的情况下推动水安全保障能力提升和经济社会高质量发展。2021年以来，生态环境部联合国家发展改革委、国家开发银行筛选了一批EOD试点项目，其中有多个由水利和关联产业有机组合的项目。水利领域运用EOD模式的实践，为进一步探索通过关联产业增值收益平衡水利投入的可行路径提供了重要参考。2023年，相关部门印发了《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》，明确了EOD模式的适用条件、特征标准以及项目谋划、立项、实施和评估等工作要求，为水利领域创新应用EOD模式提供了重要指导和规范。

 

1.构建政府市场协同发力的投融资主体多元化格局

尚无省级水利投融资企业的省份可借鉴其他地方的成功经验，研究组建省级水利投融资企业，逐步发挥其对全省水利投融资工作的统筹功能。省级水利投融资企业与市县政府通过建立风险补偿或资源匹配的融资机制，帮助市县落实水利项目配套资金，提升市县级水利投融资企业市场化运作能力。地方可依法依规将河湖库疏浚砂石资源收益及其他水利优质资产等注入水利投融资企业，增强企业“自我造血”功能。依法放开水利项目建设运营市场准入，对标PPP新机制要求谋划规范的特许经营项目，并通过在项目建设期给予政府投资支持等方式，相应提高特许经营者的投资回报，鼓励和吸引更多社会资本参与，发挥好政府投资的带动放大效应。

2.用好用足财政支持政策

充分利用好超长期特别国债这一增量政策工具，在中央预算内投资、中央财政水利发展资金、地方政府专项债券等现有资金渠道基础上，扩大国家水网工程建设的财政资金来源。加强对财政资金争取工作的组织协调，正确把握各类财政资金支持政策、资金投向和申报要求，切实提高项目前期工作质量，统筹做好项目建设要素保障，协同推进项目实施要件办理，为后续充分争取国债、专项债券等奠定坚实基础。

3.因地制宜创新推广水利融资模式

综合考虑国家水网工程不同类型项目特点，因地制宜、分类施策，进一步创新还款来源、抵押担保等金融产品模式，用好中长期、低成本资金。例如，对引调水工程、水利枢纽等直接收益能力较好的项目，以自身现金流作为还款来源，在水利水电资产、供水供电收费权等基础上将更多类型的资产资源或权利纳入合格抵押担保物范围；对防洪工程、水生态修复等自身不产生直接收益或收益能力不足的项目，探索采用综合开发理念，通过整合配置相关优质资源实现整体财务平衡，提升融资可得性。此外，多措并举解决水网工程项目融资面临的资本金筹措问题，除了争取各级财政资金通过资本金注入方式支持工程建设外，还要充分利用符合条件的水利项目资本金比例下调、专项债券用作重大项目资本金等政策，以及通过发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等权益型、股权类金融工具，设立水利投资基金撬动各类社会资本等多种方式拓宽项目资本金来源渠道。

4.积极探索投建管运一体化模式

国务院2020年批准成立中国南水北调集团有限公司，并批复由其负责国家南水北调工程的前期工作、资金筹集、开发建设和运营管理。各地可借鉴南水北调集团投建管运一体化模式，依托具有一定规模和专业优势的水管单位、供水公司、投融资平台等，做实做强水网建设运营实体，负责本区域内的水网工程投资建设运营。同时，通过采取股权合作、特许经营等方式，引入社会资本参与符合条件的水网项目建设运营。鼓励地方政府设立专项运管资金，探索创新可用于支持水网工程全生命周期建设的金融产品尤其是运管贷款产品，拓宽运管资金来源渠道。尤为重要的是，在项目可行性研究阶段就要贯彻全生命周期管理理念，全面系统分析水网工程项目各环节涉及的因素，强化项目运营方案的比较分析，在项目决策环节充分论证投建管运一体化模式。

5.建立与国家水网工程投融资体制机制改革相适应的水价形成机制

结合水资源禀赋和水源类型，推动各地全面建立基于“准许成本加合理收益” 和“同网同价”原则的水网区域综合定价机制。涉及水网区域供水的省份参照《水利工程供水价格管理办法》和《水利工程供水定价成本监审办法》制定本地区水利工程供水价格管理及成本监审实施细则，及时完善水网区域综合定价配套制度。同时，加快健全水利工程水价和终端用户水价联动机制，工程水价调整后，在统筹考虑受水区输水、售水、污水处理等成本的基础上实现终端水价联动调整，更好体现供水成本费用和供求关系的变化。价格调整不到位的，由财政安排合理补贴，也可以参照河南等地的做法，实行两部制水价，基本水价由受水区财政承担，计量水价由用水户承担。

6.积极推进水利领域发行REITs

推进REITs工具在国家水网工程的应用，将有助于形成水利基础设施存量资产与新增投资良性循环，深化国家水网工程投融资机制改革创新。国家水网工程涉及水库、供水、综合水利枢纽等不同工程类型，具有防洪、灌溉、供水、发电等多种功能，兼具公益性和经营性特征。结合REITs项目常态化发行政策要求，具体分析国家水网工程不同类型、不同功能等特性，在保障公共利益的基础上，因地制宜剥离具有供水和发电等直接收益的相关资产，或者将盈利情况较好的多个水利项目资产加以重组整合，形成符合条件的REITs基础资产。

7.大力发展水经济并适时开展水安全保障导向开发（WOD）模式试点示范

在推进国家水网建设过程中，借鉴广东等地开展水经济试点的有益经验和做法，大力发展水经济，延展水利产业链条，积极探索水生态产品价值转换机制，充分挖掘水网工程项目经济价值，实现因水利形成的生态溢价及其他资源溢价对水利建设投入的反哺。WOD模式是支撑水经济发展的新型项目组织实施方式，旨在采取产业链延伸、联合经营、组合开发等路径，一体化实施收益较差的水利项目与收益较好的关联产业，以期建立产业收益反哺水利建设投入的良性机制。建议在全国范围内选择若干典型的水网工程项目开展WOD 模式试点示范，并由点及面，总结形成可复制、可推广的经验做法，引导各地区积极学习借鉴。准确识别关联产业是WOD模式的核心，目前可重点考虑以下“水利+产业”组合开发路径：盘活闲置水库等存量优质水利资源，提升项目收益水平，并和新建水网项目统筹实施；将水网建设和土地综合开发利用有机结合；培育和发展绿色有机农产品、制药、食品、饮料、酿酒、滨水康养等水敏感型产业；支持节能用水、绿色水电等涉水项目充分利用碳汇交易和耕地占补平衡政策等。