三个城中村改造案例

2023年7月21日国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》

目前《指导意见》尚未正式发布，当已引起各方对城中村改造的普遍关注。

我们理解，需要改造的城中村属于城市中规划和手续不完善、房屋老旧、存在安全隐患、土地性质为集体土地的片区。

此类片区进行拆除更新，既有必要，又能产生基建投资、增加安置需求、稳定房地产市场，是目前经济运行状态下较好的政策发力点。

其实，城中村改造就是广东城市更新“三旧”改造中的旧村庄改造，广东已进行多年，颇有经验。

我们选编了《广东省“三旧”改造典型案例汇编》中的三个城中村改造案例，供各位参考。

01

深圳市南山区大冲城中村综合开发项目

——拆除重建和局部综合整治相结合的更新模式

深圳市南山区大冲城中村改造项目（以下简称“本项目”）是目前广东省内最大的城中村整体改造项目。项目占地 68.5万平方米，涉及近 1000 户原村民 、300 多户非村民的动迁、约7万居住人口的搬迁及 1500 多栋房屋（近 110 万平方米）的拆除，由华润置地（深圳）有限公司作为实施主体。

大冲村改造前为城中村 , 地处深南大道沿线城市景观带上，毗邻科技园。村内楼房密集、小巷狭窄、街道凌乱、居室昏暗，与周边现代、整洁的城市风貌形成鲜明反差。村民的“握手楼” 存在一定的消防隐患，公共设施匮乏，成为基层社会难点。

原大冲集体经济的发展主要来源于集体商铺、厂房的出租，但随着金融危机的来袭，很多工厂纷纷撤离大冲甚或搬到租金更便宜的地区甚至倒闭，集体经济备受冲击。村民长期依赖收取房租为生 , 过于安逸的生活催生了大批“收租二代”。

主要做法

本项目采取拆除重建和局部综合整治相结合的更新模式。 对拆迁用地范围内现有建筑实行整体拆除重建，由改造实施主体负责。对现状朗景园居住小区、大王古庙、郑氏宗祠实行综合整治。

在实施过程中，采用“政府主导、市场化运作、股份公司参与”的运作模式。通过对现状的深入调研，兼顾相关各方面的利益，使旧村改造与市场经济结合，保证改造开发有一定的合理利润，有效带动改造实施主体的积极性，更快推动旧村地区的改造，使规划具有可操作性。

2007 年 3 月 19 日，华润集团和大冲股份公司签订合作意向书，大冲旧改正式拉开帷幕。

2008 年 7 月，南山区政府派出 30 余人的驻点工作组，进驻大冲村指导和协调合作双方开展工作。在村民、政府、企业三方中 ,“村民受益”被摆在了首要位置。大冲旧改 , 村民可以获得货币补偿和物业补偿。大冲旧改依靠政、企、村三方团队及主流民意的支持，攻坚克难，推动着大冲旧改一步一步向前迈进。

在规划思路方面，本项目将整村纳入改造，以单元利益统筹为抓手，确定了“整体推进、分期实施”的工作思路推进改造工作。致力于将本项目打造成为深圳乃至全国城市更新项目的标杆和典范，成为与深圳市未来形象相适应的超大规模、新型、时尚、现代化的商业商务中心及居住社区，成为深圳高新区和华侨城旅游景区的重要配套基地。

项目拆迁用地面积 47 万平方米，开发建设用地面积 36 万平方米。项目整体规划计容建筑面积达 280 万平方米。分两期实施。其中，住宅 1385350 平方米（含保障性住房 53600 平方米、物业服务用房 1650 平方米）、商业 283360 平方米、酒店 81500 平方米、办公 722500 平方米、公寓 262790 平方米、公共配套设施 64500 平方米。此外，地下综合商业开发建设规模为 35000 平方米。见《经济技术指标一览表》。

经济技术指标一览表

改造完成后，配套设施完备，功能齐全，大王古庙和郑氏宗祠两个历史建筑的重建，为大冲人守住了精神家园和历史记忆。

配套政策

深圳市在 2009 年 10 月颁布了《深圳市城市更新办法》，提出了“城市更新”这一概念， 在传统旧城改造的基础上强化了完善城市功能、优化产业结构，处置土地历史遗留问题、提升低效用地潜力、促进社会经济可持续发展等内涵，并围绕“城市更新单元”进行了政策和机制的多项创新，开始系统推进有关工作。

以《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新办法实施细则》，为城市更新政策的两大核心， 并在计划立项、规划审批、用地出让等各环节均出台了配套政策，包括计划申报指引、规划审批规则、规划编制技术规定、用地审批规则等操作性规程，明确办理流程。

同时，深圳市还出台了保障性住房配建规定、旧屋村认定办法、历史用地处置办法等专项规定；结合各年度最新工作形势还出台了指导意见、暂行措施等政策性文件解决具体问题。这些文件既有综合性、又有针对性，内容各有侧重，共同推动了城市更新工作的制度化和规范化。

此外，深圳市制定出台了《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）》，推动城市更新规划管理的规范化，确立基础建筑面积、转移建筑面积、奖励建筑面积的容积率测算规则， 并要求在城市更新单元规划中设专篇明确项目的开发时序、拆迁捆绑责任、公共设施落实方案等。

改造前全景

建成效果图

案例点评

深圳市大冲村改造项目是目前广东省内最大的城中村整体改造项目，本项目采取拆除重建和局部综合整治相结合的更新模式，在实施过程中，采用“政府主导、市场化运作、股份公司参与”的运作模式，配套了多项政策措施。 通过对现状的深入调研，兼顾相关各方面的利益，使旧村改造与市场经济结合，保证改造开发有一定的合理利润，有效带动改造实施主体的积极性，更快推动旧村地区的改造，使规划具有可操作性，为省内其他城市提供了借鉴样本。

02

文冲城中村改造项目

文冲（石化路以西）的现状城中村，位于广州市黄埔东路以北、石化路以西、乌涌河以东、万科城市花园以南，总用地面积约 50.49 公顷。改造范围内共有 1916 户，4896 人，现状总建筑面积为 60.19 万平方米，现状毛容积率 1.27，建筑毛密度 38.9%。改造后项目规划总建筑面积 201.15万平方米，计算容积率建筑面积 151.42 万平方米；其中，复建安置区计算容积率建筑面积 76.96万平方米，融资区计算容积率建筑面积 74.46 万平方米。

项目按照“自主开发，整村改造”的模式实施改造，已于 2009 年开工建设，项目预算总投资约 89.73 亿元。项目包括 6 个地块（详见下图），具体如下：

2009 年 6 月 4 日，苏泽群常务副市长主持召开市“城中村”改造工作领导小组会议，会上通过《文冲（石化路以西）城中村改造方案》，文冲村改造正式启动。

项目主要手续历程

1．2002 年“撤村改居”开始构思城中村改造，主动开展城中村改造的摸查和前期工作， 做了大量的可行性研究，编制《文冲旧村改造新村建设规划》

2．2006 年委托编制《文冲石化路以西城中村改造方案》

3．2007 年，文冲经联社成立专门的城中村改造办公室和工作领导小组，并编制项目改造方案和拆迁补偿安置方案。

4．2008 年对项目改造方案进行表决并一致通过。

5．2009 年广州市政府确定文冲石化路以西城中村改造项目为全市 52 条全面改造城中村名单之一。2009 年 6 月广州市城中村改造工作领导小组会议（穗府会纪〔2009〕151 号）批复改造方案。

6．2010 年文冲经联社组织表决通过《文冲石化路以西城中村改造拆迁补偿方案》，并开始与村民签定拆迁补偿安置协议。2 月 26 日获得广州市规划局《关于原则同意城中村改造方案的复函》( 穗规批〔2010〕51 号）

7．2012 年 1 月 31 日获得《关于同意文冲石化路以西城中村改造规划方案调整的复函》（穗规批〔2012〕18 号）

8．2016 年 11 月 23 日获得《关于同意文冲石化路以西城中村改造规划方案调整的复函》（穗国土规划批〔2016〕75 号）

产权情况

文冲城中村改造项目总用地面积约 50.49 公顷，其中现状保留养殖水面 4.18 公顷，河流水面 1.97 公顷，其余 44.34 公顷为建设用地。改造范围内土地原为文冲经联社及有关生产社的权属 集体用地 ，根据广州市城市更新有关政策，项目全部用地已完成集体建设用地转国有建设用地审批手续，并由市国土部门按有关规定和程序将全部复建安置区约 26.62公顷用地划拨至项目改造主体广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司，将全部融资区约 23.87 公顷用地协议出让给项目改造主体广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司。2012 年 1 月 31 日获得《关于同意文冲石化路以西城中村改造规划方案调整的复函》（穗规批〔2012〕18 号）；2016 年 11 月 23 日获得《关于同意文冲石化路以西城中村改造规划方案调整的复函》（穗国土规划批〔2016〕75 号）

改造情况

项目改造后，回迁房屋全部为电梯高层洋房，建筑质量良好，建筑密度约为 17%，社区配套公共服务设施建筑面积近 6 万平方米，中学、小学、幼儿园、居民健身场地、肉菜市场等设施一应俱全，社区居住条件得到极大改善；村集体物业面积从12万平方米增加至17万平方米， 通过统筹规划，高端打造，结合良好的交通地理区位，以及主流群体的消费习惯，引入租金收益更高的休闲娱乐、餐饮购物等业态，构建多元化综合商业体，集体收入将大幅提高。项目注重保护有历史价值的建筑物，文冲碉楼、陆氏大宗祠及周边历史建筑原地保护修缮，并在此处规划大型文化休闲广场，使得旧村原有的历史文化脉络得以有效的传承。

项目改造模式

1．改造类型：政府主导，文冲集体经济组织自主改造，成立全资子公司为改造主体。

2．资金来 源：政府不投入，改造成本全部由融资地块协议出让取得改造资金。

3．文冲集体经济持续发展：改造后村集体利益不受损、居民生活水平渐步上升，为保障文冲集体经济可持续发展，规划在复建现有12万平方米集体物业基础上，另额外增加 4.7 万平方米的复建村集体物业。

改造成效

1．建设成效

项目于 2010 年 6 月正式启动签约工作，截止目前，文冲（石化路以西）城中村改造拆迁补偿安置协议的同意率达 93%；截止至目前，已搬迁并拆除的房屋有 2025 栋，占比 82%，未搬迁房屋有 470 栋，占比 18%

（1）回迁安置房交付和建设情况。本项目已累计向村民交付了 33.9 万平方米，共 2808 套回迁安置房，包括一期 B1-B3 栋、二期 B4-B6 栋、三期 G1 栋、四期 H3 栋、五期 C3C4 栋及六期 I5 栋，占本项目回迁安置房住宅总建筑面积比例为 77%。目前正在建设施工的回迁房共 11.6万平方米（共 822 套），其中七期 H9H10H11 栋（6.5 万平方米、372 套）已结构封顶，四期H4H5H6 栋（5.1 万平方米、450 套）已施工至正负零。另外，受拆迁影响未开工的住宅部分约12.16 万平方米（四期 H1H2 栋、五期 C1C2 栋及八期 H7H8 栋，合计 920 套）。截至目前，该项目安置房已动工建设比例达 85%，回迁安置房住宅部分已累积交付比例达 77%，已签约居民每户至少分到 1 套 2 居室以上的房屋。

（2）公建配套建设情况。 本项目已建成并验收移交的公建配套共计 2.12 万平方米 ( 广大附中 J1 栋、消防站 XF1 栋、文化活动站、公交站及垃圾站 )； 正在建设安置区地块四内独立占地的 1 所小学 J2 栋、1 所幼儿园 J3 栋，用地面积 2.29 万平方米，建筑面积 1.78 万平方米。 二者共计占本项目公建配套面积的比例约 67%。

（3）古建文保修缮情况。项目文物保护总共 35 处，总建筑面积 9517 平方米，现已完成文物建筑 11 座，面积 4380 平方米；其中原地修缮 6 座，面积 1195.4 平方米，迁建重建 4 座，面积 757.6 平方米；新建文化中心面积 2427 平方米。

（4）融资房建设情况。项目共完成融资房销售面积约 15.42 万平方米，占融资区总建筑面积比例 14.35%。

2．改造对产业转型升级和城市扩容提质的影响

文冲（石化路以西）城中村改造项目改造前 1916 户，人数 4986 人，改造后居住人口将达到 3 万多，建筑总面积将从 60.19 万平方米扩容到 199.25 万平方米。改造前简单的 集体物业 模式转变为现代化商业集中圈，主要为集体物业地块三规划方案编制时充分考虑东侧紧临沃尔玛、地铁5号线文冲站的利好（计划将地块引入集中商业地下室），在地块东侧布局了集中商业与办公楼，由此形成商业、办公、大型生活配套、交通的组团并制造大沙东商圈的活跃节点，极大提升集体物业的价值。城市主干道黄埔东路的商业建筑（地块四商业部分 L-8、L-9 栋与融资地块六 I5 栋）统一规划， 提升城市界面的形与品质，并按统一运营为基调进行整体商业业态规划与落位，提升商业综合竞争力。文冲古建筑群规划修缮建成后，古建筑群将成为民众观赏休闲、文化交流和活动经营的好场所，提升了以“文化”为主题的品质社区，成为打造城市特色名片的重要资源。

主要措施

在改造原则上 ， 按照“政府政策主导，文冲集体经济组织为改造主体；政府不投入，改造成本全部由拍卖地块所取得的资金来承担 ；转制社区集体利益不受损、转制社区居民生活水平不降低、保障转制社区集体经济可持续发展”的原则统筹谋划。

在改造模式上 ， 前期采用“搬积木”形式滚动发展。将多个地块进行“拆、建、补”，即把一号地块的村民先临迁出去，建成新楼后，再把他们安置回来，同时也把二号地块的拆迁村民安置进来，跟着再拆二号地块，二号地块建好后，接着是三号、四号地块、以此类推 ；根据工作进展实际情况，目前采取的模式是“拆卸动迁成熟一片，见缝插针建设一片”。在改造模式上还将旧城更新安置与城中村改造融资密切结合，既解决了旧城改造安置用地难问题，又为整个城中村改造提供了资金支持。

在总体规划上 ，采用商住分离的模式。改造后的地块将分为三个部分， 一是居民的回迁安置地块， 用来建设居民的回迁房； 二是文冲的集体物业建设地块 ，用来建设文冲集体经济项目； 三是拍卖地块，用来建设商品房、商业区等 。

商业建筑主要集中在大沙东路、黄埔东路主干道及地铁 5 号线文冲站周边，形成繁华的商业氛围。住宅建筑沿原有鱼塘、河涌水系形成点式布局。主要公共建设配套设施包括了 2 所幼儿园、1 所中学，1 所小学、居民健身娱乐场所、文化站以及变电站、消防站等。

安置房的户型要求，由回迁户代表参与设计，并建造多套面积不同户型的板房，供改造地块的居民现场观看，提出相关修改意见。安置房设计新颖，结构合理，功能齐全，并带有简洁装修。保留 0.12 万平方米的古建筑物，以陆氏大宗祠为中心，形成约 3 万平方米的古建筑群休闲文化广场。

在创新工作机制上 ，从区公、检、法、司等部门抽调人员组成区城中村改造工作组，派驻到文冲、横沙和茅岗等旧村改造项目一线，重点突破动迁难题，全力确保社会稳定。工作组严格落实“五同”制度，与社区人员同工作、同学习、同生活、同加班夜访、同研讨，采取“听、查、看、问、访”等方式，收集和掌握村民的思想动态和诉求，定期向区有关部门汇报反映，有效发挥“连心桥”作用。工作组成员采取先易后难、以点带面、多管齐下的方法，打政策牌、感情牌， 算经济账、未来账，取得村民的信任、理解和支持。在征地拆迁的攻坚阶段，主动约请重点对象， 会同社区干部和经济社社长当面沟通，促进分歧达成一致，有效发挥“润滑剂”作用，有效促进项目签约动迁和动工建设加快实施。

存在问题和原因

由于文冲等旧村改造项目成本核算中并无考虑城市基础设施配套费，且项目难以符合棚户区改造相关标准和要求，导致文冲项目后续复建安置区物业无法办理城市基础设施配套费减免手续，对项目改造资金平衡和建设实施造成影响。

03

东城区牛山钟屋围旧村改造项目

东城区牛山钟屋围旧村“三旧”改造项目位于东莞市东城区牛山社区莞长路西侧，东莞市第一中学及高级中学东南部，项目改造范围共 19.07 公顷，改造后实际出让面积 10.7 公顷。

项目改造前为钟屋围 村民宅基地 ，建筑质量普遍较差，且村内道路破败，生活配套严重缺乏， 逾九成原居民已迁离，村内居住大量“三无”人员，并开设很多无证经营小作坊，乱脏差严重， 给周边学校及附近村民带来了严重的环境问题和社会治安问题，市政府及相关部门均要求对该地块进行彻底整改。

为全面落实好上级指示，提高片区城市形象，给周边居民及师生营造良好的生活学习环境，东城街道大力推进该项目改造。项目于2012年启动，由东莞市东城区牛山股份经济联合社和东莞市卓越天城房地产开发有限公司（下称卓越天城公司）通过 村企合作模式 进行改造。项目于2016年4月完成土地出让，一期于 2018 年 4 月竣工，目前已全部预售；二期于 2018年5月动工 , 目前正在建设及预售；回迁房于 2019 年 4 月竣工，目前已完成分配。

产权情况

项目原土地权属人为东城区牛山股份经济联合社（实际合作主体应为东城街道牛山经济联合社钟屋围分社，因2013年9月30日起，东城街道所有分社均不再具有法人资格，因此由经联社代行使相关权利义务，实际上本项目“三旧”改造所得集体收益全部归分社所有，分社具有完全的自主支配权和所有权），根据《东莞市集体经济组织与企业实施“三旧”改造操作指引》（东府办〔2015〕108 号）要求， 原土地权属人引入企业实施改造 ，并确认二级开发主体为卓越天城公司，目前 10.7 公顷二类居住用地已依法办理土地使用权 协议出让。

项目改造前为村民宅基地，缺乏道路、绿化等规划配套。改造后规划用途为二类居住、公园、道路、绿化等，项目分两期实施，规划建筑面积约36.25万平方米，容积率为 3.4，总投资约32亿元。

改造情况

目前，项目已完成改造，已建成建筑面积 36.25 万平方米的居住小区及建筑面积 85950.36 平方米的回迁小区，大大改善片区人居环境。 另外，按控制性详细规划、单元规划和改造方案的要求，已 由卓越天城公司完成拆迁工作并无偿移交给政府作为公共设施用地 共38633平方米，包括由政府实施建设的道路用地的7558平方米，由卓越天城公司无偿配建的公园用地583平方米，由东城街道委托卓越天城公司无偿代建并自建成日起实施管理20年的公园用地及防护绿地共30492平方米，提高片区绿化、交通、社区服务等公共配套水平。

在开发成效方面，一是群众的获得感更加充实了。 通过项目征地拆迁，农村集体获得土地出让金返还款 2.05 亿元、临街商铺 1000 平方米以及位于项目内的社区管理用房 350 平方米， 使过去相对欠发达的集体经济组织获得了可持续发展的动力。拆迁群众获得的征地补偿款超过 3000 万元，回迁房面积超过 8.5 万平方米，群众的幸福感和获得感显著提升。

二是城乡发展更加协调。 通过片区改造，旧村整体面貌得到彻底改善，农村人居环境大幅改善， 补足了配套设施短板，提升了社会治理水平。由街道财政出资对项目部分“拆三留一”的公共用地区域以及回迁房周边区域的路网、市政、绿化等基础设施进行建设。同时，引导项目开发商通过异地捐建的方式，为东城无偿建设了花园小学、社卫大楼等公建配套设施。

三是改造思路更加开阔。 通过项目的改造，改变以往政府大包大揽的改造模式，转变为政府统筹、尊重农村集体、村民等权利人的自主改造权、引入市场主体参与的模式。在政府投入较少人力、财力的情况下，完成了旧村改造，完善了公建配套，解决了各种历史遗留问题、社会治理难题， 实现了各方共谋、共建、共享。

主要措施

（一）注重发挥农村集体的自主性

改造项目充分利用省 " 三旧 " 改造政策中农村集体自愿申请将集体建设用地转为国有建设用地的特殊政策，赋予了农村集体在改造中的自主权，避免了以往政府征拆产生的对立矛盾。经股东代表大会表决同意后， 牛山经济联合社申请将项目地块由集体建设用地转为国有建设用地，并于 2013 年 8 月 23 日取得了省征地批复，然后协议出让引入企业合作改造 。在改造过程中， 通过股东代表会议、公开公示等程序，充分保障了农村村民的参与权、知情权。通过项目征地拆迁， 农村集体获得土地出让金返还款 2.05 亿元、临街商铺 1000 平方米以及位于项目内的社区管理用房 350 平方米，使过去相对欠发达的集体经济组织获得了可持续发展的动力。

（二）注重调动市场主体的积极性

钟屋围项目采取集体经济组织与企业合作改造模式实施，既引入了熟悉地方情况的本土开发企业东莞市卓越天城房地产开发有限公司开展前期拆迁协商，也引入了实力雄厚、品控过硬的品牌开发商万科集团、中天集团进行后期建设管理，充分利用市场化的拆迁谈判机制，高效、平稳地解决了300多户村民的拆迁难题，充分撬动市场资金解决旧村改造的资金难题，项目改造资金基本来自市场投资，避免了旧村改造给地方政府造成的巨大财政压力。

（三）注重充分履行政府的角色职责

引入市场机制实施改造不是意味着政府放手不管，而是须要转变政府在改造活动中的角色、职能。钟屋围改造项目中，东城街道办事处由以往征地拆迁的唯一主导方转变为“三旧”改造的协调者、监督者、引导者。在前期征拆阶段，政府主要扮演协调者的角色，如征拆面积的公开丈量和确定，绝大多数群众合理诉求的转达，少数“钉子户”的沟通工作等；在项目建设阶段， 政府主要扮演监督者的角色，对建设项目的进度、质量、安全等工作实施重点监督，确保项目按规划实施，同时要求开发商同步建设并按期交付回迁房，确保拆迁群众的合法利益得到保障；在后期运营阶段，政府主要扮演引导者的角色，要求企业更加注重履行社会责任，引导项目开发商通过异地捐建的方式，为东城无偿建设了花园小学、社卫大楼等公建配套设施。

存在问题和原因

“三旧”改造容易因少数人不合理的利益诉求而陷入僵局，但目前政府、企业对此均缺乏依法依规的有效解决手段。 本文资料来源： 广东省自然资源厅/广东省“三旧”改造典型案例汇编