王嘉：从城中村、低效用地政策转向看新政策热点

导读 _/

2024年8月6日下午，王嘉主任在深规院2023-2024年度项目交流会“新政策热点”板块作题为“从城中村、低效用地政策转向看新政策热点”的主题发言。以下为发言主要内容。

  王嘉 

   城市更新规划研究中心主任、东莞分院院长

去年开始，国务院和自资部陆续发布了城中村、低效用地新政，能明显感受到地方政府对于存量规划和存量项目推进的需求发生转变，今天借年度交流会的契机和大家聊聊空间治理转型和新政策热点。

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强调政府主导的城中村改造

2022年6月国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》，提出推动超特大城市转型发展，2023年中央政治局会议提出了“三大工程”，即规划建设保障性住房、积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。目前我们大量项目来源是基于城中村改造和“平急两用”这两大工程。

对我们工作产生直接影响的是2023年7月国务院办公厅发布的“25号文”即《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。针对超大特大城市的城中村改造提出了五大核心原则，分别是坚持问题导向，坚持目标导向，坚持先谋后动，坚持市场在资源配置中起决定性作用，坚持城市人民政府负主体责任。同时明确了城中村改造工作的五大重点任务，包括明确城中村改造范围、编制城中村改造计划规划、依法实施征收、多渠道筹措改造资金以及城中村改造与保障性住房建设结合。

从中可以体会到两个理解：一是城中村改造工作方向发生了转变，城市资产回归公共属性，通过政府主导、拆整结合的方式，强化政府主体责任、重视国企城投主导，促进功能更加综合、关注小微企业和个体经营创业空间，把控成本、强调通过地产开发和城市运营共同实现平衡，吸引多渠道、多元化资金投入，并且更加重视物质空间以外叠加人的需求的长期治理。第二个理解是转型发展的深层次原因是超大特大城市城中村改造关乎全社会的共同价值及经济社会平衡发展，需要解决城乡二元发展不均衡不充分的问题，需要重视公共利益优先、实现政府主导的城市增值收益再分配，需要解决居民急难愁盼问题，需要通过“租购并举”探索房地产发展新模式，稳定经济增长。

在“25号文”出台后，深圳迅速出台《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》，针对深圳以往城中村改造存在历史欠账问题快速调转船头，明确了政府主导的基调，包括定政策、划范围、分类别、编规划、做标准等，已经着手编制城中村改造相关的可行性研究技术指引、基础数据信息核查指引、合作单位引入和退出操作指引等文件，快速重构一套针对城中村改造的政策体系。在政府主导的基调上两个重要抓手同步跟上，包括城中村改造综合方案（包含实施方案）以及即将出台的土地房屋补偿指引。

/ 划定三类改造空间（图源：作者自绘）

我想其中体现了几点内涵或者说释放了几个变化的信号。一是城中村改造工作方向发生转变，城中村作为城市核心地区的潜力资源，改造增值要回归财政，体现了类公益导向；二是对转变的理解，一方面要落实国家政策，更重要的是解决既往实施中逐渐显现的问题，比如改造成本过高、政府让利过多、规划挑战过大等等；三是对政策工具的应用还需深化，包括原权利人改造意愿激励、改造预期合理引导、规划创新、利益分配规则创新等。

那么对比以往熟悉的深圳城市更新工作，两者有以下几点不同。一是事权分工差异，城中村改造项目从列计划到编规划、审规划到实施都是政府各部门主导推动，我认为这是最大的转变。二是工作流程差异，新政策下的城中村改造是以国土空间规划传导、以实现发展目标、以政府治理要求为基础，而不是市场自下而上发起。三是改造对象差异，城中村改造仅针对原农村集体经济组织继受单位和原村民实际占有使用的现状居住用地为主的区域。四是供地模式差异，从协议出让土地转为一二级分离，净地出让。五是拆赔标准差异，从竞价机制转为由政府统一制定标准。六是规划容积确定方式差异，以改造成本为基本，从规划传导、落实政策管控要求、可行性出发，相当于决策顺序发生了改变。

02

致力于实现综合目标的低效用地再开发

低效用地再开发是源于2009年广东省“三旧”改造试点，2013年拓展至10个省市的城镇低效用地再开发，2016年向全国深入推进试点经验，实际上政策是一直在延续的。本次新一轮低效用地再开发试点范围包括15个省（市）43个城市，在“局部试点、全面探索、封闭运行、结果可控”的前提下，支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障四个方面探索创新政策举措，完善激励约束机制，希望能够解决过去的产权、资金、收益分配等问题和堵点。

/ 低效用地再开发工作发展历程（图源：作者自绘）

深圳以新一轮低效用地再开发试点为契机，针对以往低效用地再开发遗留难题，在房地产下行形势下，在高质量发展导向下，因地制宜进一步探索创新盘活利用存量土地的政策机制。

首先是拓展和丰富了低效用地内涵。一是对象上，除了一般的禁止类淘汰类产业用地、“退二进三”产业用地，布局散乱、设施落后、规划确定改造的旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村、旧屋村等，还拓展至使用低效的各类公共设施用地及位于中心城区的非核心功能用地。二是从类型上可将低效用地分为三种情形，包括物质性低效、功能性低效以及经济性低效，其中功能性低效和经济性低效判定是本次转变较大的两个方面。那么在此基础上，将低效用地分类认定为5大类10小类。在政策路径上整合低效用地再开发、城中村改造、城市更新、土地整备、产业用地提容、闲置土地处置等，充分利用并拓展“政策+工具箱”，综合运用多种手段。

上述可看到低效用地再开发新旧模式的关系与差异也表现在几个维度。一是在适用范围方面，新政策下低效用地的适用对象更广，增加了低效公共设施用地以及位于核心区的非核心功能用地等对象，并且通过“案例+政策+工具箱”的形式综合推进；二是在管理流程方面，新政策由市规自局统筹、多部门协同配合；三是在土地供应模式上，从一二级联动机制转为一二级分离机制，强调政府主导、“净地”供应；四是在补偿标准上，与城中村改造一样，制定全市统一的搬迁补偿标准，即将出台《深圳市土地房屋补偿指引》。

对于低效用地新政策的创新点，我也谈几点个人理解。一是为一些“无解”（暂无实施路径）的项目提供了通道，比如各类低效公共设施的转型，位于核心区的非核心功能用地的空间置换，现有政策下不具有可行性的项目（如各类存在历史遗留问题暂无政策指导的用地、规模不符合现有城市更新或土地整备政策最小规模限制的点状用地等）等。二是为现行市场环境下难以推进的项目松绑，一方面通过原权利人自改的“点状更新”有希望突破，另一方面单一项目难以实施的情况下，可通过“成片开发、肥瘦搭配”的方式进行资源盘整。三是可新拓展探索资源资产组合供应类项目，如轨道交通站点TOD综合开发以及公共管理和服务设施、市政公共设施等地上地下空间综合开发项目等。

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新时期存量规划与实施的思考

最后我想结合参与存量改造近二十年的体会，在变和不变的局势下谈几点个人思考。第一个是项目的规划权从市场重新回归到政府，回归强调自上而下传导的治理逻辑；第二个是强化了国土空间规划的传导和实施，更重视规划的延续性。第三个是现在的项目需要规划、土地、金融、财税、监管多管齐下，同时需要协调平衡政府各个部门的需求，我们会自然的融入到政府治理和传导的过程中。最后就是进入项目小散碎的冰河时代，项目类型越来越复杂，除规划设计外如咨询类、科研类都需要拓展和沉淀，这也将是未来我们业务转型的重要方向。