剖析城中村改造定义, 内涵, 分类, 政策, 切入社会资本参与契机

对于城中村改造概念和政策的误解，来源于不理解“城中村”三个字。

我们也接到很多读者的咨询，询问“城中村”的具体定义，以及有没有文件阐述“城中村”、“城中村改造”的具体定义。

这里做统一回答。

城中村没有什么其他定义，就是字面意思，本次文件原文是“城中村改造包括城镇开发边界内的各类城中村，具体范围由城市人民政府结合实际确定”。

为了帮助理解“城中村”，这里我们给出三个要素：

一是“城”

即城镇开发边界。

二是“中”

即要在边界之内。边界之外的，通过片区开发的其他路径实施。

三是“村”

即要真有农村的部分。

不是农村的，研究采用低效用地等方式来实施。

由于到目前为止，针对城中村改造，除了国家出台的专项债和专项借款以外，并没有出台全国性、普适性、排他性的优惠性政策；而且，近期也有报道，纳入城中村改造、保障房建设的城市扩围，由城区常住人口超过300万的城市分别扩围至省会城市或城区常住人口超过200万的城市，省会城市或城区常住人口超过100万的城市；另外，也没有出台超特大以外的、或以上范围以外的城中村改造禁止性规定，这与20年前的情形是相同的。

因此，在实操中，除了国家特定政策之外，目前暂时不必关注除“城镇开发边界内”、“农村”等之外的因素，关系不太大。不要画地为牢。

7月28日，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造部署电视电话会议在北京召开，《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，对工作进行了系统部署。

会议部署的城中村改造有三种方式：采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，……从实际出发，稳中求进、积极稳妥，分三类实施改造，具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进，要开展经常性整治提升，防控风险隐患；介于前两类之间的实施拆整结合。

我们对其进行逐个分析：

1.拆除新建模式应具有财政盈利性；

2.整治提升模式一般不具备财政盈利性，属于单纯的财政支出行为，从经济上的投资收益角度来说，数值是负的；

3.拆整结合则介于前两者之间。

由于拆整结合的收益性不确定正负，因此，我们在文中不讨论拆整结合的分类方式，假定所有的城中村改造项目，要么是拆除新建的，要么是整治提升的；或者，将盈利的拆整结合纳入拆除新建，而将亏损的拆整结合纳入整治提升。

虽然，从城中村改造本身来讲，理论上确实存在三种方式，但在现实中，当财政资金不足，希望通过基建融资方式弥补而实现投资的情况下，则只能选择拆除新建类型。

整治提升类，或者拆整结合中的整治提升部分，与老旧小区改造基本相似，不能起到增加财政收益或者增加市场收益的作用，属于应由财政资金负担的内容，也无法通过市场化方式进行融资，只能通过专项债等举债模式，解决其中的一些小额需求。

忽略城中村改造中土地升值重要意义的错误观念，其副作用之一，是幻想除了进行土地一级开发拆建以外的所谓市场化改造模式。

任何市场化收益，都不可能覆盖城中村改造所需的基础设施建设投入，我们在实践中考察的所有所谓市场化收入的基建融资项目，都暗含一个固定回报兜底承诺，都是违规举债项目。

本轮城中村改造政策，不可能再走过去的“虚构市场化收入+兜底承诺”的隐性债务老路了。

当我们讨论城中村改造的资金来源时，默认的对象是地方部门(包括城投平台公司)和社会资本投资人获得外部资金的来源。

例如，我们不讨论财政资金，也不讨论居民个人为了所在城中村改造，比如修缮小区甬道栏杆而投入的散碎银两；

同样的，我们也不讨论PSL，因为它是一种货币政策工具，它不是地方部门和社会资本投资人能够寻求跨过银行并直接获得资金的来源。

如果连PSL都列入城中村改造资金来源，那同样会追溯到居民存款、印钞厂、产玉米的农田和含铁矿的矿山，或者俄罗斯打乌克兰，——无论是理论研究，还是指导实操，这些都没有意义。

按照城中村改造资金渠道和还款来源，我们把它分为指令性资金、营利性资金和配套性资金。

指令性资金是指国家部委审批各地城中村改造计划，按照额度分配给予的资金支持，主要方式是城中村改造专项借款。

专项借款可以用于征拆等土地一级开发独有的资金用途。专项借款的还款来源是预期土地出让收入。

我们将在随后的内容中对指令性资金加以简单介绍。

注：这里，我们假定，国家指令性计划的城中村改造资金，都是投向土地出让收入能够覆盖的拆除新建项目的，尽管在现实中，存在一定的监管盲区，就像专项债的真实收入情况一样，监管部门很难有时间去真实考核每一笔资金是否确实按照市场化原则去投入了，而且也会按照市场化原则得到产出了。

营利性资金是指，社会资本根据营利性原则投入的城中村改造资金。营利性资金投入城中村改造的收入来源是财政付费，财政付费的必须保障，是城中村改造项目范围地块的预期土地出让收入。

城中村改造的核心是土地整理，或称为土地一级开发，城中村改造的收入来源是土地收入。不涉及土地一级开发的城中村改造，与基建融资无关。

目前文件提出的城中村改造支持政策主要包括(1)中央补助、(2)专项借款、(3)税费支持政策、(4)专项债，以及(5)市场化贷款。

前三者(1)中央补助、(2)专项借款、(3)税费支持政策，是国家给予城中村改造的特殊政策支持，其中，最主要是城中村改造专项借款，可以用于土地一级开发的征拆用途。

专项借款与棚改贷款(或棚改专项债)具有极大的相似性，由于棚改贷款属于新增隐性债务，因此专项借款本身也具有很大的局限性，包括造成地方政府显性债务、增加承债风险，以及由此而来的总量局限，等等。对此，我们还将另外在单独的篇章中详细拆解。

后两者(4)专项债，以及(5)市场化贷款，属于理论上能够给予城中村改造辅助支持的一般性政策。

对于国家没有给予特殊政策支持的城镇或乡村建设领域，也可以针对其配套领域，如水电气热、停车场、充电桩等理论上有收入的项目，给予市场化融资，也可以通过专项债渠道。

但是，这一领域，不是城中村改造的主要领域，对于城中村改造没有必然推动作用，与所处位置是不是位于城中村，也没有什么必然的关系。

有些社会资本在抱怨，不能参加国家政策层面的专项借款以及专项债支持下的城中村改造项目。

实际上，并没有政策禁止社会资本的角度参与专项借款以及专项债项下的城中村改造项目，也不涉及产生隐性债务的顾虑。

隐性债务的发生，与有没有社会资本，并没有直接的关系，地方政府产生了刚性滞后的支出责任，就是新增隐性债务的违规举债行为。

这种关系，在地方政府与平台公司之间发生的更多。

而且，专项债本身就是显性债务，专项借款在实质上是一样的，二者根本就不涉及隐性债务，不存在隐性债务的顾虑。

问题在于在以往的十几年里，地方政府寻求与社会资本投资人的合作，主要是期望社会资本投资人发挥筹集资金和承担风险的功能。

而在专项借款和专项债项下的城中村改造项目中，资金筹集的支持功能已经得到落实，同时项目中土地出让的风险，又必须由地方政府来承担，社会资本投资人在专项借款和专项债项下的城中村改造项目中，完全不需要，也做不到由社会资本投资人来满足地方政府曾经的“资金”和“风险”两大诉求，就完全失去了他存在于城中村改造项目当中扮演主要角色的意义。

这是社会资本投资人难于参与专项借款和专项债下城中村改造项目的主要原因。

或者说，社会资本在指令性资金支持的城中村改造项目中，最多是处于乙方建筑施工单位的角色。

城中村改造的核心内容是征拆，不是不让你社会资本参加，是社会资本你不愿意参加：

你演什么建设内容？——没有满意的角色可演而已。

其实这种情况不仅发生在专项借款和专项债下的城中村改造领域，在以前的地方财政主导的项目中也是如此。

社会资本能够出演“女一号”的项目，只能是营利性资金为主的项目，在图中以红底色标注的范围，只有在营利性资金为主的项目中，才能够发挥社会资本的资金筹集和承担土地出让风险的功能。

在营利性资金来源的城中村改造项目中，社会资本可以通过建设回迁安置房以及更复杂的片区开发模式参与实施城中村改造项目。

(一) 为啥政策是在超特大城市？

有些读者咨询，为什么政策先给到超大特大城市？让我们再看一下官宣(节选)：

国务院常务会议，......指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造......，要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源……要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用……

新华社

城中村改造的唯一主要收入来源，是土地收入。

七公的解读是，要想更充分地发挥市场在资源配置中的决定性作用，短期来看唯一的方向是利用土地和房产租售的收入，其它财政收入和其它市场化收入，都微乎其微，从计算的角度来说，可以视为没有。

在超大特大城市中推进城中村改造，是因为超大特大城市中的土地和房产价值较高，更有利于高效综合利用土地资源，城中村改造更容易实现收益平衡，更有利于吸引社会资本的参与。

1. 财政收益性更乐观

在超大特大城市中推进城中村改造，是因为超大特大城市中的土地和房产价值较高，更有利于高效综合利用土地资源，财政预期收益更乐观，城中村改造更容易实现收益平衡，更有利于吸引社会资本的参与。

2. 改造社会效益更高

超大特大城市，人口更多，经济发展水平更高，对社会基础配套设施要求更完备，反过来讲，其现有城中村的改造迫切性更大，实施城中村改造的社会效益更显著，能够借此拉动投资和改善环境的效应更明显。

3. 启动二三四线拉动

超特大城市是人口流动的洼地，最有希望发挥最重要的虹吸效应，是先在超特大城市实施城中村改造的主要原因之一。反之，则整个人口流动难以实现。

1. 片区开发与城中村改造是不同角度表达

片区开发与城中村改造是一个概念的不同角度的表达。

片区开发也可以称为，城中村、城边村、城外村改造。

片区开发项目选址，大多位于城乡结合部及稍远位置。

2. 选址：片区开发与城中村的共同出发地

一般来说，在选址阶段，如果遇到范围较大、距离较远的片区开发项目，我们都建议该项目，把其中位置较近的城乡结合部，作为项目的启动区域，来先期启动。

3. 三四五线城市也可挖掘潜力改造城中村

在片区开发的选址工作中，我们一直强调，地理位置不是越热越好，房价地价火爆的地方，拆迁成本也高。片区开发的最佳选址位置，是潜力大的区域。

当然，地块的潜力大小，是因时而变的，一般的规律是，十个平方公里的生地毛地，随着配套成熟、环境改善，地价越来越高，同时也是越拆越贵，这里面有一个时序测算计划的问题。

话说回来，对于三四五线城市，也是相同的理念，超大特大城市固然有其地价高的先天优势，但也有成本高的先天劣势。中小城市，只要找到适宜的产业，配合潜力大的片区开发城中村改造，也可以实现后发先至。

由于到目前为止，针对城中村改造，并没有出台全国性、普适性、排他性的优惠性政策，也没有出台超特大以外的、或300万人口以下城市的城中村改造禁止性规定，这与20年前的情形是相同的。

这是城中村改造政策与棚改政策目前的重要区别之一。众所周知的，十年前的棚改政策，项目区域是需要事先申请并获得批准的，获批后才能以此申请棚改贷款。

因此，在实操中，目前暂时不必关注除“城镇开发边界内”、“农村”等之外的因素，关系不太大。