赵云皓：新形势下，各类固废企业如何参与EOD项目

1月，由E20环境平台主办的“2023（第十七届）固废战略论坛”在北京正式开幕。论坛现场，生态环境部环境规划院EOD创新中心主任赵云皓以“固废领域EOD项目实施路径探索与和实践”为主题，深入介绍了EOD模式的内涵，它与污水处理、固废处置领域从业者所熟知的特许经营、PPP等模式的区别，以及固废企业如何参与EOD模式的路径等内容。

赵云皓介绍，EOD模式的内涵是以习近平生态文明思想为引领，通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式，推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业有效融合、增值反哺、统筹推进、市场化运作、一体化实施、可持续运营，以生态环境治理提升关联产业经营收益，以产业增值收益反哺生态环境治理投入，实现生态环境治理外部经济性内部化的创新性项目组织实施方式，是生态产品价值实现的有效路径，是践行绿水青山就是金山银山理念的项目实践。

环境产业在随着时代的变迁而变化。在新时期，绿水青山就是金山银山的理念深入人心，良好生态本身蕴含无穷经济价值。

EOD模式就是探索用项目化的方式来实现绿水青山就是金山银山。EOD项目在改善生态环境的同时，将绿水青山转化为生态、农业、工业与旅游等生态经济优势，通过生态环境产品的价值带动周边的产业增值，所产生的现金流能够与环境治理投资达成自平衡，改变了传统项目的范围、周期、运作方式等。在这一过程中，EOD模式是作为市场化项目在运作，可融资，可设计金融产品。因此，EOD模式是有利于积极稳妥推进生态产品经营开发，推动生态产品价值有效实现的重要抓手。

赵云皓介绍，在学术圈内，环境治理的外部效益如何内部化是环境经济领域重点研究方向之一。此前的排污费，现在的环境税、生态补偿等，也是围绕这个方向进行开展研究与实践。EOD模式同样也在解决这一问题。

EOD开启了将生态环境保护与关联产业开发组合实施新模式。传统项目组织方式被行业分类与空间边界将项目实施内容分割。赵云皓举例，例如一个医疗康养项目与周边的水生态环境系统治理项目，传统模式将它们跨领域跨行业地分割成两个项目实施。EOD模式则打破了范围与边界，将康养项目与周边的生态环境治理项目作为一个整体项目实施。因为康养项目高度赖于周边的环境，环境改善好之后康养项目也能增加收益，就可以改变项目组织实施方式，将它作为一体化项目，由康养企业投资，将这个环境治理任务交给企业，未来环境治理后价值提升所带来的收益也归属于企业。

如此一来，就实现了项目组织实施方式的创新。有助于重塑行为主体范围，打破两类项目边界，改变项目投资属性，在项目范围内实现生态环境价值捕获，实现外部性经济内部化。

赵云皓分析，将生态环境治理好之后，可以从三方面实现生态产品的保值增值：一是提高生态供给品的品质，如生态农业、中药材等经济作物；二是提高生态调节服务的能力，如固碳释氧、水源涵养、物种保育等；三是提高文化服务能力，如休闲旅游、艺术灵感、自然景观等。以上三方面生态产品价值实现路径是国际上公认的，相关研究在GEP领域已经非常成熟。目前，我国EOD模式下代表性的产业有生态种植、生态养殖、中医药、生物质能、碳汇、文旅、康养与商业地产等等，这些产业目前已经在200多个EOD的项目中进行探索和实践。尤其是特色农产品产业、生物质能产业、中药材产业，是目前探索出来效果较好的路径。

在投资方面，EOD模式亦有创新之举。政府作为前期的项目组织主体，负责组织领导、项目谋划、统筹协调、督促推进、评估指导。后期，EOD项目将交给市场，真正的实施主体是企业，由企业按照自主决策、自负盈亏的原则，负责项目落地实施；金融机构按照精准施策、市场化运作和风险可控的原则，对项目在资源配置上予以倾斜；第三方咨询机构则需强化行业自律，提供科学客观、实事求是的咨询服务。

新时期下，EOD模式具有重大意义：

1，EOD模式是两山转化的有效路径。 EOD模式通过生态环境治理项目改善生态环境质量，提升发展品质，推动生态优势转化为产业发展优势，实现产业的增值溢价；

2，EOD模式是生态环境治理模式的重大创新。 生态环境治理属于公益性事业，依靠政府投资，自我造血功能不足、可持续发展能力有待提高。 EOD模式通过治理成效为产业开发带来增量收益，反哺治理投入，有效破解了生态环境治理投融资难的瓶颈；

3，EOD模式是发展绿色金融的重要举措。 EOD模式是通过生态环境治理，引导绿色低碳产业发展，鼓励更多社会资本投入生态环境领域，为金融机构和社会资本精准投入提供了重要途径。

目前，国家高度重视EOD模式，不仅在十余部国家级文件中都提出要探索和推进EOD模式的实施，在去年7月18日召开的全国生态环境保护大会上，总书记提出推进生态环境导向的开发（EOD）模式和投融资模式创新。

但赵云皓表示，需要警惕的是，当前大众对于EOD模式应用的认知也存在一定误区——一些实施者试图用EOD模式来打包解决生态环境治理领域所有的问题，认为EOD模式是一个通用范本和模式，但事实上并非如此。

EOD模式具有明确的特征标准和适用条件：

1、生态为基，提质增效： 主要针对实施紧迫性强、生态环境效益高的公益性生态环境问题，项目实施后质量明显改善并持续向好；

2、深度融合，互为条件： 生态环境改善能够有效提升关联产业开发品质和价值，两者相互促进、互为条件、彼此受益；

3、增值反哺，项目平衡： 在项目层面实现产业发展增值反哺生态环境治理，不依靠政府资金投入即可达到项目资金自平衡；

4、市场运作，一体实施： 生态环境治理与关联产业开发作为整体项目由一个市场主体一体化实施，投资和收益主体一致。

因此EOD模式对实施主体、项目地点、项目本身具有非常高的要求，并不是所有项目、所有地方都适合实施EOD模式。

近年来，涉及EOD模式的政策不断发布，国家对EOD模式的重视与日俱增。 那么，国家为什么要推行EOD模式？

赵云皓解释，首先，EOD模式顺应新时代发展需求。过去，环境产业在污染物末端治理阶段，成本内部化方式是“谁污染谁付费”，主要依靠排污费等环境经济政策推动资金筹措，项目主要依靠EPC、BOT，或采购设备等方式，在这一阶段，环保装备制造行业迎来了蓬勃发展，宜兴环保产业园等环保装备制造类园区应运而生。

“十三五”时期，追求生态环境质量改善，环境治理重点转向了黑臭水治理，历史遗留的环境问题的整治等，成本内部化方式是转变为“谁受益谁付费”，通过居民收费、政府补贴等方式推行，具体依赖水价、专项资金、环境税等政策治理环境，推动产业发展。这一时期项目组织方式主要采用PPP，特许经营等方式，环境服务业迎来发展黄金期，甚至在2016年，环境服务业规模超过了环保装备制造业。

“十五五”时期即将到来，这将是建设人和自然和谐共生的阶段。赵云皓指出，“十五五”前期的生态环境保护规划已经在编制中，生物多样性、碳中和等是下一个阶段的重点任务，具有空间尺度更大，时间周期更长的特点。在这一背景下，生态环境治理项目也发生了变化，成本内部化方式转变为“谁开发谁保护”，主要的政策制度将会是与生态产品价值实现相关的政策。这一时期项目的组织实施方式将以生态环境保护开发（EOD）模式为主，未来将带动发展的主要产业是生态产品第四产业。

其次，国家的各项改革也为推进EOD模式试点探索创造了条件。如生态文明体制改革、要素市场化改革、预算管理制度改革与投融资体制改革等。赵云皓表示，值得注意的是，在我国要素市场化改革中，多了数据与环境两个生产要素，加之新质生产力就是绿色生产力，深刻改变和优化了我国生产函数，也为推进美丽中国建设提供了重要的理论方法依据。

另外，生态环境部也联合国开行、农发行、国家绿色发展基金等十余家金融机构为EOD项目金融支持政策。赵云皓谈到，EOD项目一方面依靠产业经济收益，一方面依靠降低财务成本。对EOD项目实施主体而言，金融支持政策能为项目提供长周期低成本金融资金，是非常具有吸引力的条件。

当前固废处置行业的基础设施建设基本趋于饱和，未来产业发展的主要方向依靠运营。 如何降本增效，通过赋能增加收入与利润或将是未来固废企业业务的着力点。

目前出台的EOD各项文件基本已明确城市生活垃圾焚烧等固废基础设施不能运用EOD模式，发改委近期发布的115号文新政也指明了生活垃圾焚烧项目实施的具体模式和路径。

在此情况下，固废企业如何参与EOD模式，成为了行业关注的热点。根据“十四五”时期生态环境治理的重点方向，以及“十五五”时期生态环境治理可能出现的重点领域分析，赵云皓建议固废处置企业或可从以下领域重点挖掘市场空间：

循环经济领域。 可关注深化农业农村环境治理，强化有机废弃物高价值综合利用，如农村人居环境整治与秸秆、粪污、农膜收储运与资源化有效融合，一体化实施。才外，重点关注新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新政策带来的新机遇，积极布局废弃设备回收、运输、拆解、利用、处置的产业链条发展的新技术新模式，支撑推动企业、园区、重点行业实施新一轮绿色低碳技术改造升级。

风险防控领域。 可关注重金属及尾矿污染综合整治，开展尾矿库污染治理。推进“无废城市”建设。强化白色污染治理。加强新污染物排放控制。此外，新能源汽车、锂电池、光伏等兴新产业发展带来的固废处理处置新问题也应重点关注。

赵云皓表示，适合以EOD模式实施的项目主要是对生态环境保护 目标支撑作用大、实施必要性强、工作基础好、生态环境效益显著 的 公益性 生态环境治理内容，具体判断依据主要看以下6个条件：

1、公益性 ，属于政府事权范围内的生态环境治理内容。企业责任范围内的矿山治理、“三同时”环保设施等非公益性生态环境治理内容不纳入，如无主或责任主体灭失的历史遗留矿山污染防治等；

2、精准性 ，生态环境治理措施能够有效改善生态环境质量、提高生态环境品质，如农业面源污染治理、农村环境综合整治等；

3、关联性 ， 生态环境价值能够关联到具体的产业项目上，项目收益具有确定性，增强投资人和金融机构的投入意愿；

4、可行性 ，技术路线和工程措施科学合理，满足相关规范标准要求；

5、确定性 ， 组织实施具有明确的政策依据，短期能够落地实施。实施规模大、周期长、不确定因素多、政策风险大的暂不纳入；

6、城镇生活污水、垃圾处理设施等不纳入。  

具体操作层面上，固废企业该如何参与到EOD项目呢？  

赵云皓分析，EOD项目有两个层面， 第一个层面 是EOD项目实施主体解决融资问题，将项目资金筹措到位。 第二个层面 是实施主体通过设备采购、建设分包与委托运营等方式委托企业参与。

从固废企业的属性出发，赵云皓建议，如果是央企、地方环保平台或地方国资旗下的环保公司，或可选择参与投资环节及工程实施等。如果是民营环保企业，技术设备型企业可在EOD项目中提供技术、设备、服务等。

但赵云皓强调，EOD模式实施的最主要的难点是如何将EOD项目孵化出的生态环境经济产品与金融领域对接，并通过赋能让产业收益与环境治理投入达到总体平衡，这与固废产业与固废处置企业息息相关。成功的EOD项目需要一系列综合赋能，通过产业界与地方政府协作，获取更多资源与配套支持，提高商业化运作能力，探索新商业模式，打造产品和服务IP，增加产业的经济效益。EOD项目要求这一过程是纯市场化的行为，不涉及财政补贴，不触及增加地方政府隐性债务等红线问题。

赵云皓以某农业农村环境治理与方竹产业EOD项目为例，介绍了当前EOD项目实践中的一些经验。在项目实践过程中，首先要寻找并解决当地突出的环境问题，项目实施方在调查过后，发现当地存在农村环境基础设施滞后，农业农村面源污染严重等问题。实施方对症下药，针对前者进行河道综合治理及农村污水一体化治理，针对后者则进行了农业面源污染畜禽粪污资源化利用。同时，在周边方竹产业聚集的某地方国资企业有迫切通过环境改善升级企业转型需求，一方面改善产业链发展基础条件，另一方方面发展循环经济新业态，推进形成方竹全产业链、种植养殖与加工等生态型复合型产业集聚，用产业发展的经济效益平衡整体的项目投资。

除了固废企业参与EOD项目的方法论外，赵云皓总结了EOD模式下的新变化：  

1、保护思路上， 由割裂、对立向融合、协同转变。不是为了保护而保护，从支撑高质量发展、实现人与自然和谐共生的现代化的角度，认识和看待生态环境保护，强调深度融合，将保护的成果惠及产业发展；

2、项目谋划上， 由关注局部向关注整体转变。统筹项目实施各领域(治理与产业)、各环节(谋划、立项、招采、投融资、建设、运营、监管)、各要素(土地、金融、权益指标等)，与EOD要求相匹配；

3、实施原则上， 体现出市场化机制、外部经济性内部化。由政府保护、企业受益向谁受益、谁保护转变；

4、项目性质上， 由政府投资向市场投资转变；

5、项目主体上， 由多主体向一个主体转变——政府统筹、资源保障，企业实施、一体推进；

6、成本收益上， 由算小账、局部账、短期账向算大账、整体账、长远账转变，实现增值溢价、价值实现、整体平衡；

7、实施意愿上， 生态环境被视作产业投入要素，由被动向主动，由“要我保护”向“我要保护”转变。