谁来补，怎么偿，如何支付？

生态环境是一个不可割裂的整体，但具体到某条河流，则牵涉到上、中、下游的不同区域，各自的利益诉求、环保能力不尽相同。一般而言，上游区域肩负的环保责任更大、治污的担子更重，只有上游正本清源，下游的水质才能从根本上改善。只是，这种“为他人作嫁衣裳”的作为如果没有相应的补偿机制，就会打击其致力环保的积极性。

采访中，中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山告诉《环境经济》，资金补偿是最直接的补偿方式，但并不是所有的收益和贡献都可以用钱来衡量，也不能简单地通过给钱给物方式来实现。

纵观《生态保护补偿条例》 （以下简称《条例》） 有一个显著特点是，将“财政纵向补偿”“地区间横向补偿”“市场机制补偿”各设一章分别阐述，在现有基础上明确国家加大补偿资金投入力度，逐步扩大补偿实施范围，合理提高补偿标准。

我们知道，区域间合作说起来容易、做起来很难。特别是在利益发生冲突和矛盾时，区域合作很难形成。虽然知道大家一起做事效率会高，但是由于各种原因，各自按照自己的方式去做，效率就会低。

《条例》探索形成了“成本共担、效益共享、合作共治”的流域治理新格局。生态环境部南京环境科学研究所生态保护与修复研究中心区域生态规划与政策研究室主任刘冬告诉《环境经济》，《条例》从补偿主体、补偿对象、补偿方式等方面清晰界定了生态保护补偿的概念，通过明确各级政府的权责，指导生态保护地区与生态受益地区真正建立起利益链接机制，提出发挥市场机制作用，激发全社会参与生态保护的积极性，有效补充持续增加的生态保护资金需求。

靳乐山表示，《条例》规定“对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿”，“所称单位和个人，包括地方各级人民政府、村民委员会、居民委员会、农村集体经济组织及其成员以及其他应当获得补偿的单位和个人”。

“对按照规定开展生态保护的单位和个人”，靳乐山举例，一个农户的林地如果被国家划定为公益林，则规定公益林不能随意砍伐，农户得到公益林补偿。这通常是纵向财政补偿的情形，需要通过纵向财政转移支付的方式补偿。

“对按照约定开展生态保护的单位和个人”，靳乐山表示，例如，上下游地方政府达成的流域横向生态保护补偿，上游达到断面水质标准，下游给予补偿。这通常是地区间横向补偿的情形，需要通过横向财政转移支付的方式补偿。

靳乐山进一步表示，理论上，补偿标准应该介于生态保护产生的生态系统服务价值与生态保护的成本 （含机会成本） 之间。所以，需要核算生态系统服务价值、估算生态保护的治理成本和机会成本。在此基础上，对于纵向补偿，再考虑政府财力，最终确定补偿标准；对于横向补偿，再由上下游谈判协商，最终确定补偿标准。

《条例》体现了中共中央办公厅、国务院办公厅2021年印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》中对深化生态保护补偿的总体要求，即“有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进”。

靳乐山表示，纵向财政补偿，是政府补偿资金一级一级向下转移支付，直到补偿给生态保护者。地区间横向补偿，通常是根据上下游商定的断面水质和水量基准，上游达到基准要求，则下游补偿上游；如果上游没有达到基准要求，可能需要上游补偿下游。

“政府补偿是针对受益者众多、受益面广泛、受益人不特定的生态保护活动。市场补偿是针对生态保护者和受益者都比较明确的生态保护活动。”靳乐山告诉记者，对于前一种生态保护活动，如果能创建一个市场，市场补偿也可以发挥作用。例如，森林碳汇具有减缓温室效应的作用，受益者是全球人类。一旦创建了碳市场，森林碳汇这种生态产品就可以在碳市场交易。

刘冬表示，在财政纵向补偿方面，《条例》规定，一是国家通过财政转移支付等方式，对开展重要生态环境要素保护的单位和个人，以及在依法划定的重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要区域开展生态保护的单位和个人，予以补偿。

二是对开展重要生态环境要素保护的单位和个人，中央财政按照森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等分类实施补偿；补偿的具体范围、补偿方式应当统筹考虑地区经济社会发展水平、财政承受能力、生态保护成效等因素分类确定，并连同补偿资金的使用及其监督管理等事项依法向社会公布。

三是中央财政安排重点生态功能区转移支付，结合财力状况逐步增加转移支付规模；根据生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点，在重点生态功能区转移支付中实施差异化补偿，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区支持力度。

四是国家建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制；中央财政和地方财政对开展自然保护地保护的单位和个人分类分级予以补偿，根据自然保护地类型、级别、规模和管护成效等合理确定转移支付规模。

《条例》从补偿主体、补偿对象、补偿方式等方面都作了明确规定。那么，如何顺利支付和获得生态保护补偿资金？靳乐山告诉记者，理论上，补偿标准应该介于生态保护产生的生态系统服务价值与生态保护的成本 （含机会成本） 之间。所以，需要核算生态系统服务价值、估算生态保护的治理成本和机会成本。

“目前，我国尚未出台生态保护补偿的核算标准，尤其是在各省份都在广泛开展的横向补偿工作，也是基于流域上下游地方政府之间的协商谈判来实现利益互补的。”刘冬告诉记者，针对这一空白，《条例》中也有相关表述，是在现有的分类补偿方式基础上，要求推进自然资源统一确权登记，完善生态保护补偿监测支撑体系，建立生态保护补偿统计体系，完善生态保护补偿标准体系，为生态保护补偿工作提供技术支撑，这样才能有力保障生态保护补偿资金的持续投入，稳固生态保护政策体系的基本盘。

刘冬以新安江流域为例，安徽省与浙江省从2012年开始启动三轮新安江流域水环境补偿试点工作，中央财政及安徽、浙江省级财政累计拨付新安江上游地区补偿资金60.2亿元。补偿实施以来，新安江流域水质稳定向好，连续11年达到考核要求，跨省断面水质保持地表水Ⅱ类标准以上，每年向千岛湖输送近70亿立方米干净水。

2019年，安徽省人民政府办公厅出台《关于进一步推深做实新安江流域生态补偿机制的实施意见》。2023年，浙皖两省人民政府联合签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》，开启第四轮试点。国家发展改革委也同步印发《新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区建设方案 （2023—2027年） 》，本轮试点进一步创新了补偿理念，除以浙皖交界国控街口断面四项考核指标年平均浓度值为基本限值测算补偿系数外，创新性地引入了产业人才补偿指数M值，构建资金、产业、人才全方位的补偿成效评价体系，作为两省份分配补偿资金的重要依据，将单一的资金激励补偿拓展为涵盖水质、上下游产业人才合作等的综合补偿。

新安江流域上下游横向生态补偿机制“长效版”“拓展版”“推广版”基本建立，创造更多可复制可推广的经验，初步实现森林、湿地、水流、耕地、空气等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，为“生态联治”的探索迈出了关键一步。

为进一步规范新安江流域生态保护补偿资金支出管理，强化支出责任，建立统一、科学、合理的项目支出绩效评价管理体系，促进资金使用提质增效，发挥新安江生态保护补偿资金的最大效益，安徽印发《新安江流域生态补偿项目资金绩效评价管理办法》，并对新安江生态补偿机制前三轮试点工作开展绩效评估，及时总结试点好的经验和做法，查找问题与不足，不断完善深化“新安江模式”。

那么，生态保护补偿资金如何更好地加以监管？采访中，刘冬告诉记者，根据《条例》要求，补偿范围和方式的确定应综合考虑地区经济社会发展水平、财政承受能力以及生态保护成效等因素，以确保补偿的公平性和有效性。

“同时，《条例》也强调了强化保障和监督管理，尤其是针对生态保护补偿资金，要求政府及其有关部门应当及时下达和核拨生态保护补偿资金，对截留、占用、挪用、拖欠或者未按照规定使用资金且逾期未改正的，可以缓拨、减拨、停拨或者追回资金。生态保护补偿工作情况应当依法及时公开，资金管理使用情况由审计机关依法进行审计监督。”刘冬说。

刘冬告诉记者，目前，财政部联合其他部门相继印发了《重点生态保护修复治理资金管理办法》《林业草原生态保护恢复资金管理办法》《中央财政农业资源及生态保护补助资金管理办法》等监管办法，后期，也建议能尽快出台监管生态保护补偿资金的具体配套政策，真正加强生态保护补偿资金的管理，提高资金使用效益，促进全社会可持续发展。

“为了保障生态保护补偿资金的顺利使用，应该适时引入监督环节的绩效考核机制。”刘冬告诉记者，生态保护补偿实施情况还应纳入政府绩效考核中，进行常态化监督。既要开展同级政府间的内部监督，还要引入社会监督。要实行全过程监督，尤其要对资金使用等关键环节开展重点监督，确保在制度实施过程中不变形、不走样，促进生态保护补偿健康良性发展。

此外，靳乐山表示，生态保护补偿资金应该实行预算绩效管理。全过程预算绩效管理是一个环环相扣的过程，从绩效目标设定到评价结果，确保资金依规有效使用。通过全过程预算绩效管理，可以让资金真正落到促进绿色发展上，确保绩效目标聚焦生态保护补偿方面，避免资金浪费。同时，全过程绩效管理可以确保资金的使用效率。全过程绩效管理讲求绩效，讲求资金的投入产出比，可以起到激励和约束的作用，不仅能提升政府的公信力和执行力，还可以把以人民为中心的发展思想落到实处，让人民群众真正享受到发展的成果。