城市更新的北京样本

住房和城乡建设部最新发布的数据显示，目前全国已实施城市更新项目超过6.6万个，完成投资2.6万亿元。全国已完成78亿平方米的建筑改造，启动2900多个完整社区建设项目，更新改造了2600多个老厂区和老商业街区。

作为首个减量发展的大城市，北京的城市更新被赋予了更多使命，不仅是千年古都的城市更新，也是落实新时代首都城市战略定位的城市更新，更是满足人民群众对美好生活需要的城市更新。

根据《北京城市更新研究报告（2023）》，新中国成立以来，北京城市更新发展经历了“先生产、后生活”“生产与生活并重”“城市文脉有机更新”“减量发展背景下的综合更新”4个阶段。

在《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的指引下，“控增量、促减量、优存量”成为现阶段北京城市更新的重要方向。与前几个阶段相比，减量发展对更新目标的综合性、更新政策的体系性、更新方式的创新性、更新主体的多元性等提出了更多要求。北京市经济社会发展研究院党委书记、院长徐逸智表示，必须从“一刀切”式的刚性更新规划标准，转换到因地制宜、分区施策的政策导向和实践逻辑，去探寻地方性、差异化的问题解决路径。

近年来，北京市完善“1+N+X”政策支持体系，“1”即《北京市城市更新条例》，“N”即针对各类更新对象的管控政策，根据核心区平房院落，老旧小区、老旧厂房、老旧楼宇等更新对象的差异性、更新阶段的多元性，深化城市更新配套政策研究，“X”即各类政策文件和标准规范。

2023年3月1日，《北京市城市更新条例》（以下简称《条例》）正式施行，为在减量发展形势下推动城市高质量发展、在现行法律框架内破解现实难题提供顶层设计。《条例》明确北京市的城市更新包括居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合类等5大类12项更新内容，不包括土地一级开发、商品住宅开发等项目；明确实行“留改拆”并举，以保留利用提升为主要基本原则；明确先治理后更新、补齐城市功能短板、加强既有建筑安全管理、严格城市风貌管控等9项基本要求。10月26日，《北京市实施城市更新行动三年工作方案（2023—2025年）》启动实施，确定了89个重点区域重大项目。与此同时，建设用地、低效产业空间改造利用、老旧小区综合治理等层面的配套政策相继出台。

为了更好地推进城市更新工作，北京市优化组织协调机制，形成了市级牵头制定政策、区级统筹实施，各区积极创新，形成了各具特色的工作模式，加强对城市更新工作和重点项目的协调力度。西城区、朝阳区、丰台区等区积极搭建政企对接平台，为城市更新的投融资、项目孵化提供服务。很多街乡以街道或街区为单元，建立推动区域综合更新的工作机制。

市场主体则以更大力度参与城市更新的各类项目实施。2023年，42个引入社会资本参与老旧小区改造的试点项目已完工15个。市场资金持续参与低效楼宇和传统商圈更新提质，运营主体不断探索街区和公共空间整体运营的新机制、新模式。

随着在政策体系建设、完善组织协调机制、推动主体参与等方面的持续发力，北京市的城市更新项目推进力度也不断加大。数据显示，2023年，北京市重点滚动推进市级示范项目153个，共完成城市更新固定资产投资约440亿元。五类城市更新项目中，居住类项目提升人居环境品质。核心区平房院落完成申请式退租2009户、完成修缮1287户。市属老旧小区改造新开工355个、完工183个，民意调查满意度达95%。老楼加装电梯新开工1099部、完工822部，完工量创历史新高；产业类项目为首都经济发展提供更多优质空间，“一圈一策”推动15个重点商圈更新升级，老旧低效楼宇改造累计完成130万平方米，500余个老旧厂房纳入更新资源范围；设施类项目着力补短板、强弱项，推动利用腾退、闲置空间补充公共服务设施，建设了82个“一刻钟”便民生活圈，完成1700公里老旧市政管线改造；公共空间类项目推动高品质公共空间塑造和环境提升，建设22处休闲公园、城市森林，建成口袋公园及小微绿地50处。与“疏整促”专项行动相结合，整治1620条背街小巷；区域综合类项目超过30个片区，具体改造项目超过示范项目总数的1/3。

2023年是北京市城市更新工作向纵深开展的关键之年，2024年则是机遇与挑战并存，全面提速城市更新的攻坚之年。

作为住建部首批城市更新试点城市，北京市在为期两年的试点中，探索城市更新统筹谋划机制，可持续模式及建立城市更新配套制度政策，涌现出一批值得推广的实践案例。2024年1月，住建部发布城市更新典型案例名单（第一批），北京的中国建筑科学研究院建筑光伏零碳改造项目、首钢老工业区（北区）更新项目、昌盛园社区老旧小区改造项目、模式口历史文化街区保护更新项目入选。

今年以来，《北京市工业用地先租后让指导意见（试行）》《北京市责任规划师制度实施办法》《老旧厂房更新改造工作实施细则（试行）》等有关城市更新的配套细化文件密集出台。其中最受关注的是已于5月10日正式施行的《北京市城市更新实施单元统筹主体确定管理办法（试行）》《北京市城市更新项目库管理办法（试行）》《北京市城市更新专家委员会管理办法（试行）》3个规范性文件，依次明确了可以将区域综合类更新项目或者多个城市更新项目，划定为一个城市更新实施单元，统一规划、统筹实施；城市更新项目库的定位与管理要求，理顺了城市更新项目库运行机制，并与现行审批机制无缝衔接；专家的职责、权利及义务等内容。

如何打造出更多的城市更新“北京样本”，推广“北京经验”？相关专家表示， 一方面，北京市要加快推动关键性政策出台，另一方面，也要做好既有政策的评估。 要在已有项目收集和示范带动的基础上，以点带面、连线成网，以更大的力度开展好城市更新行动。

近年来，北京注重引导腾退低效产业发展， 相关产业的疏解升级为北京城市更新提供有力支持。

在丰台区南苑路上，南中轴国际文化科技园是北京新兴产业集聚的新地标。

海知见信息技术（北京）有限公司、北京智立未来教育科技有限公司等高精尖企业日前相继在此落地。截至今年6月底，在这里落户的企业超过220家，其中，国家高新技术企业超过70家，专精特新企业4家，高精尖产业集聚初具规模。

2018年前，这里曾经是喧闹熙攘、车水马龙的大红门服装商贸城所在地。作为当时北京乃至华北地区最大的服装批发交易中心之一，这里曾最多容纳了7000多家商户，日客流量10万人。

2014年，大红门地区启动疏解，直至2021年底，最后4家服装市场全面闭市，大红门地区区域性批发市场完成疏解任务。

2021年7月，丰台区与中关村发展集团签署合作协议，共同成立南中轴（北京）国际文化科技发展有限公司，针对大红门地区盘活存量、做优增量、落实减量，共同打造“南中轴国际文化科技园”，园区占地5.82公顷，建筑面积约18.6万平方米。当年年底，南中轴国际文化科技园正式揭牌。

如今，南中轴国际文化科技园已经成为大红门地区疏解腾退空间产业转型升级的代表性项目。“产业园就是产业链，上下楼就是上下游。”北京市发展改革委相关负责人介绍，自开园以来，园区整体围绕新一代信息技术为主导，数字贸易文化贸易、高端科技服务为支撑的“一主两翼”产业定位，锚定元宇宙、人工智能等重点赛道，加速打造高精尖产业集群，培育发展新质生产力。

“园区元宇宙上下游企业相对集中，便于企业间的沟通交流及项目合作。”入驻园区的企业大恒炫璟科技有限责任公司的负责人说。据悉，园区瞄准新一代信息技术、元宇宙产业为特色定位，按照“龙头引领、产业先行”的思路推进产业招商工作，取得了初步成效，2023年底落地企业为150家，2024年一季度落地企业达到180家，二季度落地企业超过220家，初步形成了元宇宙产业集群，集聚效应日益显现。

与大红门地区产业疏解升级的更新模式不同，北京经济技术开发区在常规做法外，摸索出了低效产业园区更新的“亦庄模式”。

作为北京高精尖产业主阵地，经开区是全市工业用地集中区域，约95%的工业用地已经完成供应。因此，进入存量更新期，如何走好城市更新这条路对该地区来说尤为关键。对此，经开区摸索出“工改工”更新模式，通过将低效存量工业用地盘活再利用，走出了一条产业用地更新的良性循环之路。

在经开区景园街拔地而起的“摩天工厂”天空之境产业广场采取“工业上楼”的模式，将以往“平铺”占地的工厂“叠”起来，向天空要空间，将建筑面积由原来的1.45万平方米扩展到9.8万平方米，土地利用率提高近7倍。实现了工业用地节约集约利用，已经成为经开区城市更新供地模式的典型代表。

据悉，天空之境产业广场已于2023年投入使用，20余家医疗器械企业入驻，初步估算2024年将实现产值近4亿元。除了该项目，经开区还推动健康智谷·产业公园、美巢这两个低效产业项目通过老旧厂房更新改造实现“工业上楼”。

经开区相关负责人表示，作为首都高质量发展先锋，经开区在加快增量土地开发的同时，持续探索低效工业用地盘活再利用模式。 坚持规划引领，注重政府引导、市场参与、政策创新，突出产业升级和产城融合，坚持城市更新“工改工”，在北京市范围内率先启动了产业用地的城市更新，走出了一条产业用地更新的良性循环之路。

城市更新寄托着人们对城市美好生活的向往，老旧小区改造作为城市更新重要工作内容，极大提升了市民的幸福感和获得感。

近日，平谷区南小区老旧小区综合整治项目全面完工并投入使用。该小区在改造后，楼道翻新粉刷整洁，去除满楼道的小广告。楼道墙面新安装了扶手，方便老人出行，居民对焕然一新的楼道赞不绝口。

这是平谷区首个采取“投资+设计+建设+运营”一体化运作的城市更新项目。该项目于2022年启动，包含老旧小区综合治理和存量资产锅炉房提升两部分。该项目改变了以往城市更新项目主要依靠政府资金的局面。总投资5106万元，其中市、区财政资金投入约3466万元，用于老旧小区综合整治，已于2023年11月竣工。作为社会资本，北京住总集团投资约1640万元，用于存量资源更新提升改造。2022年8月开工建设，今年7月初竣工并投入使用。

该城市更新项目的存量资源更新提升部分，通过引入嵌入功能性设施和适配性服务，进一步补齐社区服务短板，更好地匹配“一老一小”群体便捷化服务，目前项目已引入便民生鲜超市、体育培训机构，未来还将分步引入少儿教培机构、专业养老服务机构。

据悉，该项目按照“微利可持续”原则，探索“投资+设计+建设+运营”一体化的城市更新模式，形成了“整体授权、分步实施、多点盈利”的市场化运作体系，打造城市更新领域的“平谷模式”和“住总解决方案”，力求做到城市更新项目模式可复制、可推广。

近年来，北京市加大资金支持，探索社会资本参与城市更新机制。与平谷区南小区老旧小区综合整治项目不同，朝阳劲松北社区老旧小区改造项目由民营企业参与运营。

街巷干净清爽，停车有序，居民进出可“刷脸”，便民商业设施齐全……朝阳劲松北社区这个40年的老小区丝毫不见垂暮之气，经过改造早已旧貌变新颜。

劲松北社区位于北京东三环劲松桥西侧，总占地约26公顷，包含43栋居民楼，总户数约4100户，是1978年建成的第一批成建制小区。自21世纪初，居民生活服务不便等问题愈发凸显。到2018年，社区路面破烂，绿地斑秃，商铺的外摆摊位占用了一半的人行道。

与很多老旧小区相似，劲松北社区也曾陆续开展过抗震加固、外墙保温等改造工程，并由政府聘用第三方负责垃圾清运、停车管理等。不过，政府只能提供“兜底”服务，很难大幅提升居住品质。

2018年，劲松北社区成为首个引入社会力量、利用社会资本开展老旧小区改造项目，具备投资、设计、运营等全链条业务能力的愿景集团被确定为运营方。劲松街道、北社区居委会、愿景集团、社区居民，以及朝阳区的规划、住建、房管等部门拧成一股绳，五方共治开展小区的综合改造和提升。

居委会和愿景集团共走访了2380位居民，举办10多场问需会。很快，涉及公共空间、智能化、服务业态、社区文化4方面共30余项的改造工程启动。

2019年9月，劲松北老旧小区改造示范区完工。在不改变物业产权的前提下，愿景集团作为社会资本投资对社区进行改造，从而获得小区公共空间和设施的经营权作为回报。在朝阳区政府和劲松街道办授权下，企业获得了改造后的社区商店、餐厅和社区服务中心等服务空间的长期运营权。

如今，位于街道两侧、原本闲置的平房和小摊位，经过改造，已转变为服务社区的公用空间和商业设施。社区增添了邻里食堂、理发店、匠心工坊、便民菜站以及百年义利副食店等。

企业的投入如何产生收益？基于公开数据，劲松北社区项目改造收益主要来自两部分。一是服务管理收益，主要是基本物业管理收益和便利服务及商业等收益。二是设施经营类收益，包含存量用房改造后的租金及停车管理费。根据企业测算，在动态平衡运营、财务等成本的基础上，运营10年可实现资金平衡，运营20年可实现8%的收益率。

城市更新也需要创新。昌平区城南街道昌盛园社区形成的“昌盛模式”，通过将21个物业管理区域合并为一个物业管理区域，统筹进行改造和管理，老旧小区实现美丽“蝶变”，并已成功推广。

建于20世纪90年代的昌盛园社区，是所属的城南街道内最大的连片开放式老旧小区。40栋居民楼分属21家产权单位，被“圈”出36个独立小院。其中只有两栋高层楼房有实际的物业管理。多年来，社区内一层外接、顶楼加盖违建等现象普遍，脏乱差问题也长期得不到解决。

从2020年开始，昌盛园社区分步启动改造，一期工程于2021年竣工，二期在2022年夏天完成。改造后，私搭乱建和内部围墙被拆除，2万余平方米的公共空间连成一体，敞亮通达；新增绿化美化面积1.4万平方米，规范调整停车位1000余个，还增设了环形步道、儿童乐园等，适小适老空间达到1800平方米，社区旧貌变新颜。

昌盛园社区的做法可总结为“一并二拆三统筹”。“一并”是将21个物业管理区域合并为一个物业管理区域，实现一体化管理，形成规模效应，摊低物业管理成本。同时，物业公司收取停车管理费、商业广告等获取增值服务收益，物业服务品质持续提升。居民形成付费享受服务的消费习惯，两年内物业收费率从10%增长至70%，实现社区治理良性循环。“二拆”是拆除了私搭乱建和内部围墙，重新整合使用了2万余平方米的公共空间。“三统筹”是统筹社区空间、统筹使用资金进行集中建设、统筹实现一家物业接管。多渠道筹措改造资金，一次规划、集中实施，前后3期工程总用时6个月，破除以往每年小额资金分项投入、反复施工的弊端，公共空间改造每平方米综合投入仅267元，大幅降低成本的同时保障了高品质，实现了小投入、大提升。

在“昌盛模式”1.0版本基础上，城南街道还在不断探索、迭代新版本。目前“昌盛模式”已成功推广到拓然家苑、砂石厂等社区，并被住建部纳入《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单》（第四批）， 为国内其他城市的老旧小区改造提供范例。

尽管北京市的城市更新在组织体系、政策机制、协商共治等方面已取得一些成效与经验， 但仍面临项目实施推动协调机制有待完善、市场主体参与渠道不畅通、可复制的更新盈利模式尚未形成等挑战。

北京市城市规划设计研究院城市更新规划所所长王崇烈表示，随着北京城市更新进入“啃骨头”的关键阶段，更新类型多、任务重，以往的“盆景式”更新已难以满足系统性改善的需求。他认为，区域综合类城市更新作为《北京市城市更新条例》五大更新类型的创新领域，为破解当下更新难题提供了新平台，建立起跨项目、跨区域、跨类型、全流程的区域整体联动模式，旨在整合各类资源要素、统筹多种更新类型、改善人居环境、促进城市高质量发展，实现城市整体运行效能的全面提升。

《2023北京城市更新白皮书》中提到，“片区化+综合性”是城市更新的重要方向和趋势，有利于统筹资源、由零化整，发挥专业化、规模化效益，做到整体更新、综合运营。

当前北京的城市更新存在点状更新和区域综合更新共存的局面，点状更新易操作、数量多，区域综合更新水平高、难度大、成效好。在打造活力商业街区、老城保护更新、提升社区人居品质方面，区域综合类城市更新项目正在扮演着越来越重要的角色。

东城区隆福寺地区便通过区域综合更新，走出了一条老城区转型文化消费新地标的更新之路。隆福寺地区拥有隆福大厦和隆福寺街，曾是北京的传统商业区。2012年，北京国资公司与东城区政府合作启动了隆福寺地区风貌保护和城市更新，共同成立北京新隆福文化投资有限公司，负责推进项目开发建设、策划定位、招商运营等工作。

该项目分3期改造。2019年8月，包含隆福大厦和隆福寺北里的隆福寺一期项目正式进入运营阶段。改造后的隆福大厦一改从前的单一入口，彻底打破建筑的边界壁垒，融入周边街区。在隆福寺北里，老食堂变身新锐美术馆，废弃车库被改造为运动生活方式空间，修理间变成了精酿啤酒吧……一块块红砖留住了城市记忆，也通过多元业态焕发新生机。据悉，入驻隆福寺一期的30多家商户是从500多家商户中甄选出的兼具特色、情怀、品质的优秀品牌，让潮流、年轻、时尚成为隆福寺地区的新标签。项目二期包含隆福寺东院、隆福寺南坊、Funfly环游天地影城，总建筑面积约11万平方米，将于今年对外营业。项目三期主要开展平房（院落）申请式退租及恢复性修建，保护历史文化街区胡同肌理和传统风貌，改善居民居住环境和区域整体品质，打造四合院传统风貌区。

老城保护也因区域综合更新焕发生机，东城区三眼井片区开展申请式退租，取得明显成效，划定了9个院落为启动区，打造三大样板院，构建商住办多功能一体化的复合型空间。西城区大栅栏观音寺片区以姚江胡同、樱桃斜街211号院为试点，探索打造“共生街区”，大幅提升腾退院落的利用效率和品质。

目前，各区和街乡正在积极探索以街区为单元主动谋划区域综合性更新，以更加明确的片区发展目标和清晰的规划思路为引领，统筹各类资源，协调各类单体项目和公共空间、公共设施提升，有计划地推动实施。

以丰台区为例，区域综合类城市更新项目包括位于方庄的全市首个区域综合类城市更新示范区，完善首都功能和强化首都形象的南中轴地区更新，以轨道站点建设带动一体化的丰台站及周边地区城市更新，以传统平房院落为主的长辛店老镇地区更新，以凉水河治理为引导的公共空间带动区域更新等项目。

王崇烈在分析区域综合类城市更新特点与经验时谈到，这需要自上而下强化区级体制机制创新，以完善的组织服务保障机制推动项目落地实施。区级政府在城市更新组织实施维度上不断完善工作机制，优化项目管理，将城市更新工作全面纳入区重大办统筹协调机制工作中。

同时，区域综合类城市更新项目应吸引社会资本多元参与，实现产业导入更新，城市焕新。探索搭建“街企结对”合作更新机制，积极调动街镇、企业等各方力量，围绕不同街镇的规划发展方向和产业优势，引导街道挖掘资源禀赋，聚焦可统筹利用和调配的辖区资源，算好家底，找准诉求，为未来发展腾出空间，在导入相适宜产业的同时，匹配相应的投融资模式，解决城市发展历史遗留问题，不断实现城市管理向社会治理角色转换。

还要鼓励企业积极与街道对接合作，凝聚发展共识，引导帮助企业挖掘利用产业资源，转变发展思路，以“微利可持续”的投资建设理念参与城市更新的合作共建，深化 “城市更新+产业焕新” 发展理念。

在王崇烈看来，区域综合类城市更新具有实施范围广、更新类型多、统筹主体多、部门协调多，产业落地难、资金需求量大等特点。 而城市更新的创新探索离不开政府部门深入项目层面，以实施为导向的政策适配与机制创新，与市场主体转型回归实体经济的坚定决心，以及各方凝聚共识共建共治的长远恒心， 这可能会经历一个漫长而艰难的过程，但最终会实现理想的区域综合类城市更新。

本文来源：投资北京杂志，记者 王漪  李雪