双循环背景下城市群的空间重构与规划应对——基于新国家空间理论

2020年，中央提出“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，并作为“十四五”期间社会经济发展的指导思想。新发展格局既是对国际贸易保护主义盛行、全球化发展模式难以为继的有效应对，也是实现全国区域均衡发展、城乡共同富裕的战略调整。当前，已有学者审视发展格局转变下各类地域空间载体的演进过程、转型逻辑和规划应对，但是相关延伸和对话存在3点不足：第一，对“经济-空间”相互作用机制探索不足，未能明确双循环背景下国土空间的发展趋势。第二，当前少有直面双循环转型下城市群空间资源配置的理论研究。第三，空间规划是国家配置空间资源的主要手段，双循环转型下空间资源配置的理念和策略需要整合到空间规划编制中才能有效落实。这制约了特定地域空间载体应对双循环转型的方针建构，也限制了空间规划服务国家新发展格局的理论完善。  

新国家空间理论解释了国家在不同资本循环模式下城市与区域的空间重构策略。但是相关研究尚未关注到经济循环和资本积累模式转型如何影响城市群空间重构，及空间规划的编制如何适应此种转变。本文以城市群为研究对象，借助新国家空间理论，回答两个研究问题：一是资本循环和积累模式与国土空间构建之间存在何种关联？二是如何在空间规划中落实双循环转型下的城市群空间重构，以实现经济发展目标、地域空间载体和空间规划的内在一致性？

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 中国的国家空间建构与空间规划

新国家空间源于西方社会经济背景下对空间资源配置的理论构建，其重点关注资本积累方式等结构性矛盾，以及全球资本积累方式转变下城市治理、资本循环等相互交织的过程。伴随着经济发展条件和宏观发展战略的转变，中国国家空间性根据政治经济境况表现出因时而异、因地制宜的动态调整规律（图1）。

  ▲     图1  |  资本循环与国家空间的互动

中国的空间规划是多层级政府实现国家资本积累目标、塑造国家空间的重要政策工具。具体来说，国家空间工程的构建体现于规划的编制原则，如中央政府出面调整行政区划、设置特定管理机构等；其编制体系内部各层级类型与层级政府权责分工相对应，包括中央—地方权力关系演化、区域规划与国土空间规划、国家发展规划与国家级专项规划相互匹配协调等。国家空间策略则体现于空间规划的编制内容，如调整空间组织方式、引导资源配置、投资基础设施。整体上，多层级、多类别的空间规划的编制与实施映射了国家空间策略和国家空间工程的调整过程，空间规划则在实践层面引导国家空间转型与发展。

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 城市群的空间建构逻辑与循环体系构建

2.1 城市群的空间建构逻辑与转型挑战

城市群发展战略体现了新的国家空间选择。中央政府将城市群作为参与全球竞争与国际分工的地域单元，城市群被赋予优先发展权，资本积累尺度从城市向区域重构，资本、劳动力等要素向城市群集聚。然而，逆全球化形势下，外资流入减少，资本国际循环受阻，以创新发展带动产业升级的顶层循环出现断裂，如何以全新角色参与全球经济循环成为新的发展困境。  

国家尺度上，经济全球化下国家产业空间布局过分注重对接全球外循环，对国家内部市场和供应链条缺乏关注，出现“沿海强、内陆弱”的产业发展格局。同时，城市群定位不明确，城市群间存在同质化竞争、资源错配等，部分城市群面临着产能过剩、库存积压等。城市群间的空间整合不足、供需严重失衡。  

城市群内部，普遍存在创新能力弱、跨界治理难、空间发展不平衡等问题。长期外循环导向下集中力量发展中心城市的模式引致城市群内部公共服务和基础设施配置不均衡，边缘城市和地区发展严重滞后。

2.2 双循环转型下城市群的

空间循环体系构建      

双循环战略下，城市群势必成为落实扩大内需、促进区域协调发展及建设全国统一大市场等国家战略的重要空间载体。  

首先，成熟型城市群以价值链分工、商品贸易等参与全球外循环。新发展格局要求国内国际循环相互促进，因此为高效链入国际循环体系，这类城市群应在战略和政策方面做好长期应对内外部环境变化的准备，提升经济循环系统的稳定性和安全性。  

其次，发展型城市群以产业链协同、商品交易等参与国家内循环。双循环战略下，城市群要扮演内循环与外循环的交汇地，加快资本、技术、人才流动，迈向辐射带动内循环的增长极并形成内外循环相互衔接的互动循环机制。  

最后，培育型城市群以专业分工、要素流动等组织地区微循环。城市群要积极扩圈建群，增强自身发展能极的同时辐射带动周边城市。同时在城市群内部推进基础设施与公共服务设施共建共享、产业分工协作互补、生态共建环境共治等，促进节点城市形成多中心的均衡网络结构，把城市群建成多中心、多层级、多节点的均衡网络型城市群。

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 双循环转型下城市群空间重构的规划应对

资本循环的转变意味着城市群的地域空间组织不应沿袭外循环模式而一味追求参与全球产业分工和中心城市极化，而是在明确自身资源禀赋和国家战略需求的基础上进行新格局定位、多尺度建构和差异化分工。双循环转型下城市群空间重构的目标需要整合到当前空间规划的框架中。  

3.1 外循环、内循环与微循环：

中国城市群的新格局定位      

当前已出台国家级规划的城市群共19个，其中对各城市群的能级和职能定位表述均有不同（表1），反映出其承载的国家战略、辐射的空间尺度和预期的职能分工存在明显差异。根据新国家空间理论中的空间工程和空间策略，本文对城市群的定位进行归类。  

▲   表1  |  19个国家级城市群能级和职能定位

资源来源：笔者根据各城市群发展规划文本及政府网站相关内容整理。

3.2 国家空间工程与规划传导：

中国城市群的多尺度建构      

参与外循环为主的成熟型城市群，已积累了大量人才资源和创新资本，具备深层次衔接国内、国外双循环的能力。在国家空间工程中，该类城市群的行政主体应赋予次国家级地位和权力，主要负责衔接中央宏观空间战略和地区省市政府发展目标。其空间规划沿袭自上而下的传导逻辑，继续做大做强中心城市，衔接国家顶层战略部署，协调省级单元的资源禀赋，指导城市空间规划和要素供给。  

驱动内循环为主的发展型城市群，正处于资本、劳动力等要素快速积累期，也深刻重塑全国产业空间格局和内部经济循环。这类城市群的国家空间工程应注重区域协调，由各省市协商组建行动联盟，主要指向协调各城市资源禀赋和整体区域发展需求。其空间规划应坚持上下互动与协同，响应国家战略目标前提下，充分考虑省市政府的发展目标，并注重向市/县级空间规划的传导。  

组织微循环为主的培育型城市群，形成时间较短，等级规模和职能分工结构尚未成型，城市群内部存在一定程度的资源重复投放和同质化竞争情况。解决内部经济循环的痛点和堵点是这类城市群构建的首要目标，因此其国家空间工程强调自下而上的反馈逻辑。由城市群空间规划作为反馈、协调、传导的平台，将乡镇和县市政府的实际问题和差异需求统筹进城市群空间框架中，进而传导到省市的空间规划中进行分级解决。

3.3 国家空间策略与规划编制：

中国城市群的定制化分工      

国家空间策略指向形成特定的空间载体和土地用途以引导特定地区来支撑具体的资本循环模式和国家战略目标。此外，国家空间策略建立在特定的国家空间工程之上，因为只有政府间的权责厘清后才能对具体领土进行干预。结合上文所述国家空间工程的多尺度构建，本文提出各类城市群的国家空间策略（图2）。

  ▲     图2  |  新发展格局下城市群的空间重构策略

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 结语

双循环战略转型下，探讨制定新的城市群层面的空间资源配置原则，对顺应新的经济格局、实现经济高质量发展具有重要意义。本文聚焦城市群，构建“资本循环-空间建构-规划应对”的分析框架以剖析经济循环和资本积累模式转变对城市群空间重构逻辑的影响并提出城市群空间重构的规划应对。充分理解双循环战略基本内涵和国家空间工程与国家空间策略作用机制的基础上，将城市群空间重构的目标整合到空间规划的框架中具有重要的现实价值。空间规划作为空间发展的指南，通常与特定的空间政策相匹配作用于国家空间。因此，以空间规划为手段，明确城市群资源禀赋和国家战略需求的基础上，对城市群进行新格局定位、多尺度建构和差异化分工，进而影响经济循环和资本积累模式的转变，有助于实现双循环新发展格局。

本文撰稿

鲁亚楠  施德浩  张衔春  许顺才  刘斌  岳文泽