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绪论
2023年9月,习近平总书记在黑龙江考察时首次公开提出“新质生产力”的概念,以新质生产力推动新型工业化,是推动高质量发展的重要途径, 新型产业用地是新质生产力的重要承载空间 ,对其科学内涵和规划引导机制进行研究,具有重要学术和实践价值。
国内学者对于新型产业用地的相关研究主要关注新型产业用地政策、规划对策和典型案例解析等方面。鉴于各国国情差异及用地分类的不同,直接以新型产业用地(new industrial land)为关键词的论文相对较少,但究其内核,针对产业用地创新管理与混合利用的研究在国外并不少见。 既有学术研究尚未形成比较规范统一和权威的新型产业用地的学术概念,也较少关注新型产业用地与传统产业用地模式的差别与矛盾 ,缺乏对于新型产业用地多元特征和创新机制的系统和精准研判等,但已对一些关键问题进行了前瞻性研究和探索。本文借鉴既有研究成果,在把握政策导向和实践探索的基础上,进一步辨析和明确新型产业用地的基本概念,并以江苏省为例系统梳理新型产业用地的实践特点与要求,进而提出新型产业用地规划引导机制改革探索的方向与思路。
▲ 图1 | 笔者在城市规划年会专题会议上做新型产业用地相关的报告
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新型产业用地概念辨析
与新型产业用地相关的实践探索最早可以追溯到20世纪90年代,与之相似的概念包括新加坡在一类工业和二类工业用地之外增设的商业园用地(Business Park),中国香港提出的“商贸混合地带”(Business Zone),英国将工业和住宅用地混合开发打造的多业态同址经营办公区(Co-location),比利时修订《区域土地利用计划》后引入工业与住宅共存的城市企业区(ZEMU),美国在传统制造业地块基础上打造混合工业与商业的强化经济区(Enhanced Business Area)等。
从表1中可以看出,对新型产业类用地的地类名称表述上出现过新型产业用地、新型工业用地、工业新业态用地、创新型产业用地、产业综合用地、新兴产业园用地等不同名称。 其虽名目繁多,但内涵大同小异,多以研发、设计、中试等创新型产业环节为核心 ,在工业用地代码大类下创设,在容积率、绿地率等指标限制上以工业用地为基础进行调整,究其本质并无不同。
然而,在实践中,新质生产力和产业发展角度的新兴产业,与空间利用角度的新型产业用地确是两个有关联但是易混淆的概念, 如何理解产业视角的“新兴”与用地视角的“新型”确实是一个需要辨析和明确的命题 。目前对新兴产业尚无清晰而明确的定义,较为官方和学术的用语是新兴产业以及战略性新兴产业。综合既有政策和论述,可以发现, 新兴产业重在从生产力视角进行界定 ,特指具有新技术的代表先进的新质生产力的产业。如果从新业态的角度来看,新兴产业普遍具有规模小但成长迅速、产业附加值高、产业深度融合且兼容性强等特征,一般具有多主体、多业态、多模式复合的新兴产业综合体和小微生态系统特征,综合涵盖了“四新”产业和“四新”经济两层内涵,包含了新技术、新产业、新业态、新模式等各个方面,其不仅指向新质生产力,也关联新的生产关系和空间模式。此外,从空间资源供给角度来看,新兴产业的大发展阶段也是我国空间资源走向存量化与紧约束的阶段,新兴产业的用地供给必须从各类既有存量空间资源的再开发中获得,其空间供给模式与传统产业用地也有巨大差异。
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新型产业用地现状与实践问题
3.1 江苏省新型产业用地
资料来 源:笔者自摄 。
3.2 新型产业用地规划引导特征分析
(1)就用地功能许可而言,允许土地混合使用已成为一种普遍的做法。 允许不同用地性质之间混合、地块内建筑功能类型混合和建筑内不同建筑功能混合等均在规划管理实践中得以施行。
3.3 新型产业用地利用存在的实践问题
(1)规划引导机制不完善。 缺乏权威性、操作性更强的地方具体实施细则,部分地市和省级层面的地类设定也存在较大差异性。此外,广泛推进工业上楼和地下空间开发利用,对新型产业用地相关规划指标提出了更新和更高的要求,这是传统产业用地规划管理的盲区,急需出台创新性和针对性的规划指引与技术标准。
(2)监管机制不健全。 目前的管理机制在用地年限、分割转让和其监管方面都有待进一步完善,综合化监管机制有待普及。
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对新型产业用地发展对策的思考和建议
(1)从“人”的维度,以人为本,按照新兴产业从业者的多元需求引导新型产业用地的功能配置。 在新型产业用地的发展布局中,应按照“产-城-人”适配的基本逻辑,使新型产业用地能够真正满足和吸引、服务新兴产业所需要的特定人才,促进新兴产业的高质量发展。
(2)从“地”的维度,灵活用地,探索新型产业用地弹性分割出让的新模式。 探索建立新型产业用地分割出让的制度化保障机制和操作模式,不仅在配套设施占比、可分割销售面积等指标上予以适当放宽,还需要配套建立相应的空间赋权和确权制度。
(3)从“时”的维度,审时度势,进一步放宽新型产业用地土地出让年限的类型。 适应新产业与新业态快速迭代特点,因产制宜,设定不同的新型产业用地出让年限。
(4)从“空”的维度,优化空间,探索多类型新型产业用地的空间组合模式。 探索不同产业环节的差异化布局模式和立体布局方式,加强新型产业用地与周边其他地类的空间协调与衔接,充分促进新型产业用地内部多元化用地复合利用的多种空间组合模式。
(5)从“钱”的维度,降低拿地成本,给予新型产业用地适当地价补偿支持。 新型产业用地的地价应统筹考虑当地工业用地和其他相关地类的基准地价和经济发展水平,结合新型产业用地的承载功能综合确定。
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结语
本文撰稿: 王兴平 杨庆礼 李恺仑
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城市规划设计
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