国土空间规划体系下风景名胜区土地利用和管控优化路径——以庐山风景名胜区为例

1 研究背景与目的

1.1 研究背景

1.1.1 国土空间规划体系下风景名胜区相关政策的演变

2019年以来，我国相继发布了《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。《若干意见》明确了国土空间总体规划是自然保护地规划的基础，自然保护地规划是国土空间规划的专项规划。风景名胜区作为自然保护地的重要组成部分，其规划编制需在空间规划编制规则的指导下，衔接“三区三线”划定和各地国土空间总体规划。2020年8月，考虑到风景名胜区的特殊性，在自然保护地整合优化过程中，国家林业和草原局提出将风景名胜区单独列出，风景名胜区体系暂时予以保留，在自然保护地优化调整中暂不考虑风景名胜区。2022年7月，国家林业和草原局在《国家林业和草原办公室关于做好风景名胜区整合优化预案编制工作的函》中明确，在风景名胜区体系予以保留的前提下，正式启动风景名胜区整合优化预案工作。在此背景下，基于国土空间规划体系的风景名胜区调整优化工作逐步开展，这意味着作为专项规划的风景名胜区规划的修编工作也将提上日程。

1.1.2 全域全要素管控下风景名胜区规划变革的必然性

国土空间规划构建了统一的、覆盖全域全要素的用地用海分类，通过“三调”统一工作底图，以“五级三类”的国土空间规划体系为主体构建空间治理的“一张蓝图”，这表明用地分类体系作为分类管理土地基础的重要性进一步加强。风景名胜区规划作为国土空间规划体系中的专项规划，其编制的工作底图必须以“三调”结果及其年度变更调查底图为基础，因此探讨风景名胜区规划的用地分类及管控与国土空间规划的衔接是十分有必要的。此外，与《风景名胜区规划规范》(GB 50298—1999)相比，《风景名胜区总体规划标准》(GBT 50298—2018)在空间分级分类、土地利用协调等方面进行了大幅度优化调整，但因该标准的制定时间早于国土空间用地用海分类标准，导致依据该标准编制的目前正在执行的各风景名胜区规划在实施过程中与当前全域全要素管控的要求存在一定的不适应，主要表现在与国土空间土地利用规划和管控的衔接方面。

1.1.3 风景名胜区规划与国土空间规划用地分类衔接不足

目前，对国土空间规划体系下风景名胜区的研究多集中在宏观层面，主要是对自然保护地体系下风景名胜区整合优化的探讨。针对国土空间规划体系下风景名胜区规划编制方法的研究较少，对风景名胜区用地分类的研究较多，但大多是以《风景名胜区规划规范》(GB 50298—1999)为依据，并且关注点集中在与原城乡总体规划用地分类标准的衔接，如陈笑凯从“多规合一”背景下协调城乡规划与土地利用规划的角度提出了《风景名胜区规划规范》(GB 50298—1999)的用地分类调整思考；佘高红等人为解决城市风景名胜区在土地利用方面的问题，结合城乡规划用地分类，对城市风景名胜区的用地分类提出调整深化建议；金云峰等人尝试从土地利用协调视角对风景名胜区总体规划编制方法进行探索。因此，以《风景名胜区总体规划标准》(GBT 50298—2018)为基础，研究风景名胜区用地分类与国土空间用地用海分类的衔接关系，并优化相关管控策略，对未来国土空间规划体系下风景名胜区规划的修编具有较大意义。

1.2 研究目的

本文试图分析国土空间规划体系下，风景名胜区规划现行规范的用地分类如何与国土空间用地用海分类对应衔接的问题，依托国土空间用地用海分类标准修正优化风景名胜区用地分类标准与用地管控方法，使未来风景名胜区规划编制能在土地利用规划、管控方式上与国土空间规划体系充分衔接融合。同时，以庐山市国土空间总体规划实践为案例，提出一条与国土空间总体规划相衔接的风景名胜区土地利用规划与管控的优化路径，以期能对未来风景名胜区规划的修编有所借鉴。

2 国土空间规划体系下的风景名胜区规划困境

2.1 现行风景名胜区用地分类的不协调

风景名胜区的土地利用规划需突出风景名胜区土地的特有景观游赏价值，因此其主要以功能性作为风景名胜区用地分类标准，如风景游赏用地为风景价值突出的用地，包含林地、园地、耕地等多种城乡用地分类中的属性，而国土空间用地用海分类是严格按照单一用地属性进行分类的。这使得未来风景名胜区规划作为国土空间专项规划进行修编时，在承接上位规划方面将存在用地转换衔接不协调的问题。

此外，风景名胜区这种特有的按空间使用功能分类的用地分类方法，划分标准较模糊。例如，甲类用地、戊类用地中均包含林地，甲类用地、己类用地中均包含园地等，没有进一步明确细分标准。未来风景名胜区规划在修编时需要以国土空间规划中的“三调”结果及其年度变更调查为底图，那么“三调”中的林地、园地等如何细化拆分至风景名胜区用地分类中？这也是风景名胜区规划与国土空间规划在用地协调方面的优化重点。

现行《风景名胜区总体规划标准》(GBT 50298—2018)中的用地分类，已在“多规合一”的背景下与城乡用地分类做了一定的衔接。国土空间用地用海分类参照了原城乡用地分类，并进行了扩展、细分、整合，强调“横向到边、纵向到底”的全域覆盖，因此风景名胜区用地分类与国土空间用地用海分类存在一部分协调、一部分不协调的情况。本文通过对比《风景名胜区总体规划标准》(GBT 50298—2018)、《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)、《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》的用地分类，得到三者一致性对应关系(表1)。

从表1中可知，风景名胜区的大类用地均可纳入国土空间用地用海分类的某一分类中，这为两者的转换衔接奠定了基础。但在进一步细化对应时，发现二者存在以下三方面的不协调。

(1)甲类用地在国土空间用地用海中的对应类型不完整。

甲类用地的定义为“游览欣赏对象集中区的用地，向游人开放”。其在国土空间用地用海分类中可对应的用地类型，除原城乡用地分类对应的耕地、园林、林地外，国土空间规划中新增加的湿地、游憩用海、陆地水域也可能具有高游览欣赏价值。因此，除表1中可对应的分类外，甲类用地应考虑新增国土空间用地用海分类中的05湿地、21游憩用海、17陆地水域等用地类型。

(2)甲类用地与其他用地的细分标准不明确。

从表1可见，国土空间用地分类中多种用地存在“一对多”的情况，如01耕地，既可对应到风景名胜区用地分类中的甲类，也可对应到庚类，如图1所示。这是由于国土空间用地用海分类并没有考虑风景游赏价值，而在风景名胜区规划中，风景游赏价值高的用地与价值低的同一用地类型的分类是不同的。未来风景名胜区规划修编必须统一以“三调”成果为底图，以国土空间总体规划为上位指导，然而如何将林地、耕地、园地等用地类型进一步细分转换为风景名胜区的甲类与其他用地类型，目前在风景名胜区规划编制体系中缺少明确的细则与方法。

(3)癸类用地在国土空间规划体系中无需单独分类。

国土空间用地用海分类中本身并无“滞留用地”的分类，“滞留用地”表达的是规划期内需要调整而又不一定能够调整的用地，并非是空间土地利用性质的分类，只是一种存在状态的表达。在国土空间规划中可以利用“一张图”数据库来管控，规划用地的当前状态通过添加可调整地类数据字段进行标注化表达，将地类的建设状态设置为“滞留用地”，因而无需单独分类。因此，这一类用地在数据库管理时代已无保留的必要，可进行调整归并。

2.2 风景名胜区的分级分区与用地类型对应不紧密

风景名胜区功能分区是在资源价值评价的基础上划分的，其保护与利用方式也得到了明确，与风景名胜区的用地类型并无严格的对应关系。通过梳理目前风景名胜区保护分级与功能分区可以发现，由于两者的划分标准不同，且均与用地分类无直接的空间对应关系，两者的空间衔接效果并不理想，管控措施落地困难。例如，一级保护区和二级保护区都可包含风景游赏区，二级保护区和三级保护区都可包含风景恢复区等，这导致管控措施存在交叉。

综上所述，结合国土空间规划体系中以用地分类为基础的土地管理的重要性可知，目前风景名胜区不依托用地分类的分级分区方法导致管控缺乏一定的衔接性与落地性，为后续的空间治理带来了一定的难度。因此，探索以国土空间用地用海分类及管控为基础、以风景游赏功能为特质的风景名胜区土地利用管控方式，不仅可以在管控上做到与国土空间规划一脉相承，还能对具有风景游赏特质的用地进行精准保护与精细化管控。

3 研究路径与优化策略

3.1 研究路径构建

本文尝试构建了与国土空间规划相适应的风景名胜区土地利用规划与管控的优化路径(图2，图3)，以指导以国土空间底图底数为基础的风景名胜区规划修编与管控。

首先，在风景资源评价的基础上引入景群分析评价，科学划定具有风景游赏价值的空间范围，并与原风景名胜区土地利用规划的相关图纸进行叠加分析，结合现状或规划的重点项目范围，得到修正后的甲类风景游赏用地；其次，将修正后的甲类风景游赏用地与基于国土空间用地用海分类标准的土地利用现状图进行叠加分析，将独立于景点之外但服务于游憩活动的公共服务及商业服务用地识别为乙类用地，其他用地依据优化后的风景名胜区用地分类标准依次分类，具体路径如图3所示；最后，为使用地管控方式在风景名胜区规划与国土空间规划之间具有衔接性，将国土空间的24类用地用海分类进一步划分为建设用地、农林用地与水域、其他土地三大类，按照用地分类衔接原则，将风景名胜区中的甲、乙、丙、丁、戊、己、庚类用地叠加上述三类用地，并细分管控措施，指导风景名胜区详细规划的编制。需要特别说明的是，本次研究主要针对风景名胜区总体规划层面，因此仅对风景名胜区用地大类的分类调整与分类管控进行探讨。

3.2 优化策略

3.2.1 引入“双评价”方法精准识别甲类用地

(1)风景名胜区资源评价。

风景名胜区资源评价是评判景源游赏价值的基本方法，根据风景名胜区资源评价结果可将景源划分成特级景源、一级景源、二级景源、三级景源、四级景源5个等级。由于大多数风景名胜区规划编制的时间久远，资源的踏勘精细程度不足、价值评判技术水平不高，建议在进行风景名胜区规划修编时对景源进行重新踏勘梳理与评估。

(2)景群分析评价。

为将景源价值等级范围落位到空间作为框定风景游赏用地空间范围的定量依据，研究引入景群分析评价方法，该方法包含景源吸引力分析、景源可视性分析、景源可达性分析3个方面的内容。具体步骤包括：①在景源评价得出五级景源价值的基础上，根据不同等级的景源赋值不同距离的吸引力缓冲区，使得景源价值变化体现在空间范围上。②叠加景源之间的可视性与可达性分析，识别出风景游赏价值较高的景群空间范围(图4，图5)。

通过以上步骤，可以从国土空间用地用海分类的底图底数中识别出具有风景游赏价值的林地、园地、耕地作为甲类用地，其余的林地、园地、耕地仍然保留原有属性，以达到基于风景游赏价值对国土空间用地分类进行细化分类的目的。

3.2.2 风景名胜区用地分类标准优化调整策略

根据上文对比国土空间用地用海分类标准与风景名胜区用地分类标准后所提出的问题，本文针对风景名胜区用地分类提出以下7点优化建议。①甲类：风景游赏用地。该类用地定义仍为集中游览欣赏、向游人开放的用地。在完整识别国土空间用地用海分类中具有游赏价值的用地类型后(包含所有自然及人文资源点用地)，将其全部纳入甲类用地，详见表2中与甲类用地对应的国土空间用地用海分类类型。②乙类：旅游服务设施用地。这类用地本身就与国土空间用地用海分类具有较高的衔接性，因此不做调整，仍包含国土空间用地用海分类中的文物古迹用地、其他特殊用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地，可直接建设为游客服务的旅游服务设施。③丙类：居民社会用地。该类用地是风景名胜区内的居民社会管理用地，与国土空间用地用海分类的一致性较高，因此其仅增加国土空间用地规划中的留白用地。④丁类：交通与工程用地。该类用地衔接国土空间用地用海分类中的交通运输用地、公用设施用地，调整后将丁类用地的中类丁3、丁4、丁5用地归纳合并为公用设施用地，用地代号改为“丁3”。⑤戊类：农林用地。将风景名胜区用地原分类中的庚类耕地、己类园地、戊类林地、辛类草地合并，增加农业设施用地，除划入甲类用地外的其他5类用地都可以与国土空间规划中的耕地、园地、林地、草地和农业设施用地一一对应、充分衔接。⑥己类：水域。将水域的中类按照国土空间用地用海分类重新划分为己1湿地、己2陆地水域和己3海域，对应国土空间用地用海分类中的湿地、陆地水域、渔业用海、工矿通信用海、交通运输用海、特殊用海和其他海域，便于衔接。⑦庚类：未利用地。取消“滞留用地”的分类，保留未利用地，对应国土空间中的“其他土地”。

3.2.3 风景名胜区用地管控优化策略

为了使风景名胜区土地利用规划与管控更好地承接国土空间土地利用规划与管控，在利用国土空间用地用海分类标准对风景名胜区用地分类标准进行提升优化的基础上，形成以风景名胜区用地为依托、以保护和利用风景游赏价值为目标的风景名胜区土地利用管控方式。

本文将国土空间用地用海分类中的24类用地划分为建设用地、农林用地与水域、其他土地三大类，在将风景名胜区用地分类与国土空间用地用海分类进行衔接的基础上，对风景名胜区七大类用地中对应的建设用地、农林用地与水域、其他土地分别提出相应的管控要求(表3)。

4 风景名胜区土地利用规划与管控优化路径在庐山风景名胜区规划中的应用

4.1 庐山风景名胜区规划概况

现行的《庐山风景名胜区总体规划(2006—2025)》于2007年开始编制，2016年批复，主要依据《风景名胜区规划规范》(GBT 50298—1999)与《风景名胜区条例(2006)》等规范编制。

目前，庐山市国土空间总体规划正处于编制过程中，庐山风景名胜区的整合优化工作正在进行。在庐山市国土空间总体规划编制完成、庐山风景名胜区范围边界整合优化后，庐山风景名胜区规划也必将进行修编，届时会面临与庐山市国土空间总体规划衔接的困境。因此，本文以庐山风景名胜区为例，应用本文所构建的方法路径对庐山风景名胜区用地分类分区提出优化建议，部分成果也将纳入庐山市国土空间总体规划，为未来庐山风景名胜区规划的修编工作提供参考。

考虑到资料的完整性，本次研究以庐山市域范围内的庐山风景名胜区区域作为研究范围。

4.2 庐山风景名胜区“景源—景群双评价”

首先，本文根据《庐山风景名胜区总体规划(2006—2025)》中对庐山风景名胜区的风景资源评价结果(图6)，得到庐山风景区五级景源评价结果，并将其录入矢量数据库中。

其次，研究分三步识别庐山风景名胜区内具有风景游赏价值的景群空间。第一步：景源吸引力分析。按照五级景源点分级设置缓冲范围，景源价值越高缓冲范围越大。综合考虑庐山风景名胜区面积、资源密集程度等因素，分别设置各级景源点的缓冲范围，其中特级景源点半径为600 m、一级景源点半径为400 m、二级景源点半径为300 m、三级景源点半径为200 m、四级景源点半径为100 m。第二步：景源可视性分析。结合坡度、坡向等地形要素，确定各景源之间的可见区域，可见性越高则该区域风景游赏价值越高。第三步：景源可达性分析。综合考虑道路、水系、坡度、地形起伏度等因素，制作成本消费面模型，再计算各景源点之间的可达性。可达性越高则风景游赏价值越高。根据上述分析结果，叠加取交集得到的范围即为具有风景游赏价值的景群空间(图7)。

4.3 庐山风景名胜区土地利用规划优化调整

首先，将“景源—景群双评价”所识别出的庐山风景区中具有风景游赏价值的景群空间与《庐山风景名胜区总体规划(2006—2025)》中土地利用规划方案的甲类用地进行叠加。针对两者不重叠的区域按照实际情况进行评判，涉及“重大项目的不可调整的范围线、新建索道及上山通道沿线、景源点对应用地的完整性”等评价指标的用地应增补至甲类用地中，如植物园具有明确的范围线，应根据评价结果将范围线内用地全部纳入甲类用地进行调整；涉及“景群空间中有重要大型基础设施”等评价指标的不适宜游赏区域，应划出甲类用地。据此，对不重叠区域逐一进行调整后得到修正后的风景名胜区风景游赏用地(图8)。

其次，研究将修正后的庐山风景名胜区风景游赏用地叠加至研究范围内的国土空间用地用海分类图上。除已经识别的甲类用地，选取独立于景点之外但服务于旅游的公共服务及商业服务用地，将其识别为乙类用地，如游客中心、旅游商业街等，这类用地主要集中在牯岭镇；将已识别为甲类与乙类的其余用地按照表2的用地衔接转换关系，与国土空间用地用海类型逐一对应，得到丙～庚类用地，最终形成庐山风景名胜区土地利用规划方案(图9)。

4.4 庐山风景名胜区用地管控方式优化

依托表3得到庐山风景名胜区的土地利用管控分类图(图10)。

其中，甲类风景游赏用地可分别与国土空间用地用海分类中的建设用地、农林用地与水域、其他土地对应，因此需细分出三种不同的管控方式。针对风景游赏用地中的建设用地，其建设应在严格遵守文物古迹相关管控条例的基础上开展，可建设与风景游赏服务相关的设施；风景游赏用地中的农林用地与水域因具有较高游赏价值，建议区别于一般城市中的农林用地与水域的严格保护规定，允许适当建设与风景游赏服务相关的设施，如游步道、景观亭等；风景游赏用地中的其他土地一般指与风景点相关的田坎、田间道等，可适当将其提升为风景游赏小道。

乙类旅游服务设施用地、丙类居民社会用地、丁类交通与工程用地，在国土空间用地用海分类中全部属于建设用地，因此在允许建设的前提下，建筑的高度、强度、风貌等应符合风景名胜区的标准，与庐山风景名胜区的整体环境相协调，且应控制居民社会用地建设、鼓励旅游服务设施的建设，鼓励专为游人建设风景良好、可达性较高的旅游交通设施。此外，针对牯岭镇这种在具有特殊游赏价值的居民社会用地与旅游服务设施用地上形成的小镇，应设置保护管控条例限制建设。

戊类农林用地、己类水域对应国土空间用地用海分类中的农林用地与水域，其管控方式统一以保护为主、严格限制建设。庚类未利用地则对应国土空间用地用海分类中的其他土地，在明确用途使用前以保护为主、严格限制建设。

5 结语

随着国土空间规划的推进，全域全要素规划管控已是必然趋势。风景名胜区作为具有特殊价值和意义的一个区域，若以国土空间用地用海分类对其进行无差别的规划管控，则无法保护和体现其特殊性，若延续原风景名胜区的规划及管控方式，则不符合全域全要素规划管控与“一张图”的要求。因此，加强风景名胜区规划与国土空间规划的衔接是十分重要且必要的。

本文从用地分类与管控的角度探讨了风景名胜区规划与国土空间规划衔接的问题，但国土空间规划与风景名胜区规划的衔接需考虑的因素众多，两者衔接的要点不应仅仅关注用地分类与管控，其他如土地权属、审批管控机构、游览体系、设施布局、城景关系等也会影响风景名胜区规划的修编，需要进一步综合分析考虑。此外，本文仅在风景名胜区总体规划层面对用地分类与管控进行了优化，未来还应对风景名胜区详细规划与建设项目实施等展开深入研究。