大城市经济适用型养老设施配置模式研究——以武汉市主城区为例

0 引言

近年来，随着我国人口老龄化趋势的不断加剧，老龄化成为政府重点关注的问题。2005年，世界卫生组织(WHO)首次提出“老年友好型城市”的概念，并于2007年颁布了《全球老年友好型城市：指南》；2019年，中共中央、国务院制定的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》首次将老年友好型社会建设提高到国家战略高度。根据国际标准，老龄化是指一个国家或地区60岁及以上老年人口占总人口的10％，或65岁及以上老年人口占总人口的7％，而深度老龄化是指65岁及以上老年人口占总人口的14％。《2021年度国家老龄事业发展公报》数据显示，截至2021年末，我国60岁及以上老年人口有26736万人，占总人口的18.9％；65岁及以上老年人口有20056万人，占总人口的14.2％，我国进入了深度老龄化社会。在建设老年友好型城市的背景下，为积极应对人口老龄化问题，《社会养老服务体系建设“十二五”规划》提出要为所有老年人提供基本的养老服务和老年公共服务设施；  《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》要求制定基本养老服务清单，对不同老年人群体分类提供服务；党的二十大提出“优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。因此，探讨合理的养老设施配置方案、提高养老服务水平是构建老年友好型城市的重点。

随着我国老龄化程度加深，老年人口分布(数量、密度)和消费结构(支付能力、支付意愿)等均会对养老设施等社会资源的配置产生一定的影响。许多学者对养老设施的适老化问题开展了研究，主要探讨以下三方面的内容：一是从养老设施和老年人口的空间错配问题或供需矛盾出发，探索养老设施布局规划和建设模式。例如，曲鹏慧等人通过分析县域尺度的老龄化特征和养老服务设施存在的问题，探讨县域养老服务设施体系的构建方法；陈瑜等人通过对12家机构的养老设施进行实地调查和半结构式访谈，分析使用者偏好，以探讨合理的养老设施规模；彭建东等人运用可达性评价研究养老设施和养老服务的供需匹配关系，运用最小化设施点模型构建设施服务等级，并提出优化布局策略。二是从老年群体特征出发，探索住宅和环境适老化设计与改造。例如，贾艺繁对老旧社区问题、老年人特征与活动习惯进行分析，提出社区适老化微更新的改造策略；王春彧等人通过总结发达国家在资金支持政策、实施流程、设计标准与指南方面的适老化改造规律和经验，提炼出适合我国国情的住宅适老化改造启示；周燕珉等人分析了社区室外环境的适老化设计问题，运用跟踪法、结构性观察法等研究方法，从场地规划、设施装置的角度探讨社区环境适老化设计思路。三是从老年人的消费问题出发，探索消费困境和“银发经济”。例如，李静萍等人引入老龄化的消费理论模型，根据“储蓄效应”和“边际效应”，探讨人口老龄化对居民消费的影响；戴明锋等人采用半参数可加分位数回归模型分析了人口老龄化对我国家庭消费结构的影响；孔伟艳等人分析了老年知识分子阶层的基本需求，提出了建设满足其需求的“银发市场”的建议。

总体上看，现有养老设施的适老化研究大都聚焦单一维度、单一方面的内容，多从政府、规划者的自上而下的角度出发，分析养老设施空间布局的合理性。少量研究从老年人角度出发，分析其经济条件等对养老服务消费观念的影响。因此，突破单一视角，综合老年消费者、政府、规划者等多维角度，将老年人的“养老服务消费”和“养老设施配置”结合起来，研究经济适用型养老设施配置模式的适老化问题，既积极响应了党的二十大报告提出的发展养老产业要求，也是建设老年友好型城市的重要内容。

1 相关概念

1.1 养老模式

长期以来，构建多层次的养老服务体系是民生工作的重要内容。《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出“建立以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的服务体系”。在此背景下，我国逐步形成以居家养老、社区养老和机构养老为主的养老模式，以及“9073”、“9064”和“9055”等主要配比类型。虽然我国相关研究实践对养老设施的探索不断加深，但是至今仍未形成各类“养老模式”概念的判定标准。为了避免居家养老和社区养老概念界限模糊，清晰地区分不同养老模式，本文首先参考Higgins根据老年人居住地点不同来划分养老模式类型的方法，将养老模式划分为社区居家养老和机构养老。其次，参考陈伟涛根据服务场所和服务来源进行概念界定的方法，将“社区居家养老”的概念设定为居住在家中的老年人以家庭为核心、以社区为依托，享受着家庭成员(包括老年人自己)、正式或非正式照护者、社区老年活动中心及专业服务队伍等提供的家庭化照护和社会化服务的养老方式；将“机构养老”的概念设定为老年人居住在养老机构中，享受专业化和制度化的全人、全员、全程服务的养老方式。

1.2 养老服务消费

与老年人为满足生活所需产生的购买行为这种广义的“老年消费”不同，本文的“养老服务消费”专指老年人对养老服务设施的消费，包括消费能力、消费机会和消费意愿。根据《民政部关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》提出的“通过全方位优化养老服务有效供给、繁荣老年用品市场、加强养老服务消费支撑保障、培育养老服务消费新业态、提高老年人消费支付能力，以及优化养老服务营商和消费环境来促进老年服务消费”，本文提及的“消费能力”是指养老服务设施收费合理，老年人的收入可支付其最低收费，即“消费得起”；“消费机会”是指养老设施数量配给合理，老年人无需排队或等位，可以快速享受服务，即“消费得上”；“消费意愿”是指养老服务设施的服务内容丰富，服务质量高，老年人愿意消费，即“消费得好”。

1.3 经济适用型养老设施

结合上述分析，本文将“经济适用型养老设施配置模式”定义为满足老年人消费能力、消费机会和消费意愿的养老设施配置模式。根据《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出的“织牢社会保障和兜底性养老服务网，扩大普惠型养老服务覆盖面”等具体工作任务，本文将经济适用型养老设施分为托底型养老设施和普惠型养老设施，不考虑高端型养老设施。结合马斯洛需求层次理论，本文将“托底型养老设施”定义为重点针对特殊困难老年人的，提供满足其基本生理需求和安全需求的养老服务功能，以低偿或无偿的公办养老机构为主的养老设施；将“普惠型养老设施”定义为面向广大老年人，满足其社交和尊重需求的养老服务设施。

2 研究框架

泰兹提出的公共设施区位理论认为，研究公共设施的空间区位需综合考虑效率和公平特征。此外，梁鹤年提出的“城市人”理论认为城市居民会“理性”寻找与人、事、物接触的机会，基础设施的有效配置就是满足这种空间接触需求。二者分别从设施供给和人类需求的角度探寻基础设施的最优布局。我国于2012年颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》标志着基本公共服务均等化上升到国家战略层面，而养老服务设施是公共服务的重要内容。人口老龄化发展加快、养老需求不断增加，这对养老设施的配置提出了更高的要求。养老设施作为满足“城市人”养老需求的载体，其配置既要与老年人的经济承受能力和需求偏好相匹配，也要满足养老设施供给者希望扩大服务范围的经济利益需求，同时保障养老设施配置的有效性、公平性和共享性也十分重要。

据此，本文运用定性与定量相结合的方法探寻满足大多数老年人养老需求的经济适用型养老设施配置模式。具体来说，运用定性分析的方法，明确影响养老设施配置的现状要素和老年人真实的态度，理清养老服务设施现状与养老服务消费存在的问题；运用定量分析的方法，考虑到现状与规划预期结果的匹配度和差距，结合问卷数据、统计数据、AOI数据和基础地理数据确定经济适用型养老设施的空间布局和配置方案(图1)。

一是识别现状及问题。一方面在社区尺度上，从供需视角综合考虑需求侧的老年人口分布和供给侧的养老设施、养老床位布局；另一方面对老年人口消费状况进行调研访谈，确定他们在消费能力、消费机会和消费意愿方面感受到的养老设施存在的问题。二是分析经济适用型养老设施的配置模式。首先，根据老年人口结构和养老偏好，从需求端确定不同类型的经济适用型养老设施的数量占比；其次，在分区尺度上预测老年人口和养老床位数量，结合上一步求得的数量占比，确定不同分区中不同类型养老床位的数量；最后，结合人均养老设施数量和动静分区数据，确定建设方式和选址区域。由此，确定“配置数量—配置区位—配置方式”经济适用型养老设施配置模式。

3 实证研究

3.1 研究区域

武汉市是我国中部特大城市，根据第七次全国人口普查数据，武汉市60岁及以上人口占武汉市总人口的17.23％，相较于2010年上升了4.55个百分点，武汉市面临着严峻的人口老龄化挑战。本文以武汉市主城区为研究区域，探索我国大城市经济适用型养老设施的配置模式，以期为我国大城市应对人口老龄化问题提供参考。

3.2 研究数据

本文的研究数据分为社会调查数据、多元统计数据和地理空间数据。

社会调查数据是指2021年9月至10月在武汉市主城区的5个小区(涵盖了普通商品房小区、还建房小区、保障房小区、单位小区和老旧小区5类典型小区)对老年人进行的随机问卷调查数据，得到老年人的性别、年龄、月均收入、居住情况和身体状况等人口特征数据以及对养老设施的选择偏好数据。考虑到“潜在”老年人的养老需求，本次问卷调查以年龄大于等于50岁的老年人为对象，共获取有效样本243份。调查的样本特征与《湖北省1％人口抽样调查资料》(以下简称《1％人口抽样调查》)中武汉市老年人口特征基本一致(表1)，调查对象具有一定的代表性。根据问卷调查数据推算出武汉市主城区不同类型的老年人对养老设施的偏好以及不同类型的经济适用型养老设施的数量占比。

多元统计数据包括老年人口数据和千人养老床位数，主要从《武汉市统计年鉴》《武汉市养老设施空间布局规划(2012—2020年)》《中国城乡老年人生活状况抽样调查》等文件中获取。根据近年武汉市老年人口数据，运用年龄移算法推算出武汉市主城区2035年60岁及以上的老年人口数量和老年人口占比，结合千人养老床位数规划目标，求得2035年武汉市主城区养老床位需求量及新增量。

地理空间数据包括小区数据、养老设施数据和基础地理数据。其中，小区数据通过Python编程从链家网站爬取得到；武汉市2021年养老设施数据和动静分区数据来自武汉市规划研究院数据平台。通过制定人均养老设施数量与动静分区叠加的选址原则，可进一步确定经济适用型养老设施的配置方案，并结合数量分析，得到最终的配置模式。

3.3 现状及问题分析

3.3.1 养老床位与规划目标脱节，一床难求

近年来，我国越来越重视养老设施建设，养老床位数也在逐渐增加，千人养老床位数在一定程度上可反映老年人“老有所居”的程度。《武汉市养老设施空间布局规划(2012—2020年)》提出了到2020年武汉市千人养老床位数为60张的规划目标，而据武汉市民政局和武汉养老App提供的各区养老床位数和老年人口数显示，2020年武汉市主城区千人养老床位数仅为50张左右，与规划要求仍有一定差距。一方面，武汉市主城区建设密度高，用地用房有限，难以建设大面积的养老设施，这导致了养老床位的缺口；另一方面，在现有的养老设施中，软硬设施良好且收费合理的养老设施(如典型的公办养老机构)较少，入住率饱和，排队等位现象严重，一床难求。武汉市主城区养老床位保障能力不足，在“养老服务供给不断扩大”的“十四五”发展目标下，养老设施规划实施与规划目标的衔接面临着新的挑战。

3.3.2 老年人口“未富先老”，需求与服务错位

从统计年鉴获取的数据可知，2021年武汉市人均可支配收入是全国人均可支配收入的1.166倍。以《中国城乡老年人生活状况抽样调查》中的2000年、2005年、2010年和2014年的全国老年人平均收入为原始数据，运用回归分析法求得2021年全国老年人年均收入为31461元，即月均收入为2622元。运用等比公式计算出2021年武汉市老年人月均收入约为3000元。而问卷调查结果显示，武汉市老年人月均收入低于3000元的占57％，月均收入大于5000元的较少且多为未退休的老年人，实际上大部分老年人的收入达不到数据显示的武汉市老年人平均收入水平，出现“未富先老”的现象。我国的高龄老年人大多经历过艰苦的生活，形成了传统节俭的消费思想，而随着“60后”逐渐退休并跻身成为老年人新群体和未来老年消费市场的主力，老年消费特征发生转变。他们对互联网新事物和数字技术的接受能力较强，随着生活质量的提高，养老需求也由低层次向高层次发展，悦己消费成为主流，而现有的很多养老设施的配置和环境较差、服务水平较低，无法达到老年人对晚年养老生活的质量要求，导致床位数短缺情况下的高空置率现象。党的二十大从“增进民生福祉，提高人民生活品质”的角度对我国的养老事业提出了新的要求，保障老年人的居住品质并提高服务满意度应当是当前和未来养老设施建设的重点。

3.3.3 养老设施空间分布不均，局部供需失衡

通过对武汉市主城区养老设施和老年人口空间分布现状的分析，发现在空间上养老设施数量由内向外递减，而老年人口数由内向外先增加后减少，养老设施与老年人口数量的空间布局存在错位。在老年人口不是最多的主城区核心区域养老设施数量最多，而相较于核心城区，在老年人口最多的区域内养老设施数量却较少，呈现出“整体供需方向一致而局部供需失衡”的特征。由图2可知，局部存在养老设施供给饱和的状态(如路径1～3)，易造成养老设施的无序竞争和浪费；局部存在供给匮乏的状态(如路径4和路径5)，使得老年人难以就近养老。党的二十大报告提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，要求养老事业以人为本、按需布局，全面协调养老设施的建设规划与老年人口的空间分布，以避免供给侧结构性失衡。

4 武汉市主城区经济适用型养老设施配置模式

4.1 配置数量

4.1.1 不同类型养老设施数量占比

为了更好地确定养老设施配置模式，本文根据需求层次和收费标准对养老设施类型进行细分。在武汉市民政局提出的养老设施分类的基础上，对于社区居家养老，参考《北京市居家养老服务条例》、《海口市社区居家养老服务收费标准参考性意见》和相关社区养老服务中心服务内容以及收费标准资料进行分类；对于机构养老，根据《“十四五”公共服务规划》提出的“普惠”内涵——“大多数公民以可承受价格付费享有”以及“与当地居民收入水平相适应”，将月收费标准低于武汉市主城区老年人平均收入(3000元/月)的养老机构作为普惠型，并参考《养老机构分类标准及分类管理研究》进一步细分，详见表2。

在问卷调查中，调查对象分别对托底型、普惠型和高端型的社区居家养老和机构养老设施进行选择和排序，根据调查对象对养老设施的选择顺序的先后依次赋3～1分，并将各项养老设施的得分比例作为养老设施需求偏好比例。由前文可知，本文的经济适用型养老设施是指托底型和普惠型养老设施，不包括高端型养老设施。分析结果显示，对于社区居家养老，托底型和普惠型养老设施的需求偏好比例为35.25％∶51.93％；对于机构养老，托底型和普惠型养老设施的需求偏好比例为21.80％∶65.74％(表3)。

4.1.2 老年人口和机构养老床位数预测

(1)老年人口数量预测。

年龄移算法是以各个年龄组的实际人口数为基数，按照一定的存活率进行逐年递推来预测人口的方法，它是一种最基本的人口预测方法，也是被应用较多的人口预测模型。本文运用年龄移算法来预测武汉市2035年主城区老年人口数量，公式如下所示：

具体步骤如下：步骤一，从《2019年武汉统计年鉴》《2020年武汉统计年鉴》得到武汉市2018年和2019年老年人口数量；步骤二，用年龄移算法倒推，计算各年龄组人口的存活率；步骤三，基于武汉市2019年各年龄组的老年人口数据和各年龄组老年人口的存活率，运用年龄移算法预测得到2035年武汉市老年人口数量为564.19万。

(2)机构养老床位数量预测。

基于武汉市老年人口数量的预测结果，规划养老机构床位数。截至2020年，武汉市老年服务人口为212.01万，千人养老床位数为50张，养老机构床位总数为106?000张。在《武汉市养老设施空间布局规划(2012—2020年)》的“到2020年武汉千人养老床位数为60张”的规划目标的基础上，预测2035年武汉市千人养老床位数为65张。根据上文预测的2035年武汉市老年服务人口数量为546.65万，计算得到武汉市2035年养老机构的床位总数为366724张。

根据《2019年武汉市人口老龄化形势分析》中的武汉市各区60岁及以上老年人口的占比，结合2020年和2035年武汉市老年人口总数，分别计算得到2020年和2035年武汉市各区老年人口数量，基于预测的2035年武汉市千人养老床位数(65张)，计算2035年武汉市各区养老床位数及需要新增的床位数，结果如表4所示。

4.2 配置区位与配置方式

4.2.1 配置类型划分

经济适用型养老设施的配置需要协调存量基础和增量建设，实现有效配给。具体来说，需要考虑养老设施供需条件和用地限制性因素。从服务主体来看，随着老年人口数量的快速增长和老年人养老需求的日益多样化，老年人生活空间周围的养老设施能否满足老年人的养老需求成为决定老年人养老选择以及养老设施选址的关键；从规划优化的角度来看，土地权属、地块性质、规划审批等因素会直接影响养老设施配置的可操作性。为减少养老设施冗余和空间错配，精准确定配置区位和方式，本文结合现状信息，根据人均养老设施数量和动静分区构建配置原则及类型。

4.2.2 配置区位及配置方式的确定

在以上分析的基础上，分别对人均养老设施数量、动静分区进行分解和交叉叠加，以确定经济适用型养老设施的配置区位和方式(表5)。具体来说，可形成七类配置方案，基于七类分区的配置原则进行叠加分析，并在ArcGIS 10.4上进行可视化操作，得到武汉市主城区经济适用型养老设施具体的配置区位与配置方式(表6)。

4.3 配置策略

4.3.1 管理机制

(1)加强顶层设计，推动多方合作。

在配置模式研究阶段，应参考发达国家适老化资金支持政策，按实际情况可分别采取以政府补贴为主、以养老保险支付为主或差异化支付的养老设施配置资金筹措方案，同时融入社会资本，拓宽资金来源，充分协调政府的引导作用、市场经济优势和社会经济的辅助能力；在配置模式设置阶段，需完善养老保障相关的法律法规，实现基本政策保障，并明确以政府为主导，社会各界、居民家庭等协调参与的多元主体模式，加强主体间的沟通协作；在配置模式实施阶段，将企业和社会团体等第三方组织以及居民家庭引入实施过程，鼓励全过程多方参与，充分发挥各主体的作用。

(2)构建多层级空间体系，保障辐射广度。

养老设施配置要统筹全域各尺度区块，实现服务均等化。考虑到养老服务消费和养老需求的差异性，且不同层级养老设施的服务水平和服务辐射范围不同，参考《武汉市养老设施空间布局规划(2021—2035年)》(征求意见稿)、《社区生活圈规划技术指南》和《城市居住区规划设计标准》，可构建宏观到微观层面的“市级—区级—街道级—社区级”四级经济适用型养老设施空间体系，实现设施的有效覆盖和全面辐射。

4.3.2 服务体系

(1)挖掘老年人消费特点，确立服务体系。

在服务体系确定前期，可通过问卷或访谈的形式对武汉市主城区内老年群体的人口特征、消费需求、消费能力、消费意愿等进行实地调研；在服务体系建立期间，考虑到大多数老年人“就地养老”的实际需求和国家卫健委判定的我国“9073”的养老格局，设立以社区居家养老为主、以机构养老为辅的经济适用型养老设施服务体系。社区居家养老作为养老服务体系的主体，需满足老年人在自己熟悉的环境中就近养老的需求。这种养老模式符合中华民族“孝道”文化和“落叶归根”的传统思想，也是大多数老年人“消费得起”的养老模式。

(2)重点考虑中低收入群体，促进养老设施“经济适用化”。

在武汉市老年人收入水平与养老设施的收费水平不匹配的背景下，需要重点关注收入处于中低层次的大多数的老年群体的需求，保障与大多数老年人消费能力匹配的养老服务设施的配置数量。同时，重点关注“三无”老人等特殊困难老年群体，加大政府补贴力度，保障基本养老服务设施供给，即构建以普惠型养老设施为主、托底型养老设施并存的经济适用型养老设施体系，形成供需平衡的养老设施配置模式，满足老年人多元化的养老需求。

4.3.3 服务内容

(1)布局和设计合理，提高环境质量。

养老设施应选址在交通便捷，以及毗邻医疗、购物等各项基础设施的区位，保障老年人出行和日常生活的便利性；加强植物种类配置，注重环境美学，营造自然温馨的居住环境，利于老年人贴近自然、缓解压力、恢复精神、修复心灵。

(2)设施配备齐全，提高服务质量。

老年消费朝着高质量、多元化的方向发展，因此配备优良的设施、提升养老设施适老化水平是老年服务市场发展的重要方向。相关设施应具备电梯、助行通道、防滑地板、楼梯扶手等无障碍设计，方便老年人出行活动；配备供暖、通风、照明、马桶等起居设施和智能化家居，方便老年人生活；加强应急通道、监控系统、终端呼叫等安全设备配备，提升老年人的安全感；设置充足多样的公共活动空间，为日常游憩、锻炼和社会交往提供空间，增强老年人的归属感。

(3)服务体系专业，提高服务水平。

制定老年照护相关的政策，并进行专业的制度引导，发展专业化的照顾模式，改善服务体验；对接医疗养护机构和高校专业课程，重视养老服务人才的专业化培训和培养，提高服务人才的专业性，保障服务的专业化水平；引入专业团队，提高队伍中从业人员的资历和能力；评估老年人具体情况，划定不同层次的养老服务需求，提供个性化、高质量的服务方案；组织太极、书法、绘画、下棋等娱乐活动，丰富老年人的生活，满足老年人的精神需求。

5 结语

WHO提出老年友好型城市具有“促进积极老龄化的包容和可及的城市环境”的特征，指出建设老年友好型城市涉及室外空间和建筑物、运输、住房、社会参与、尊重和社会包容、公民参与和就业、交流和信息、社会支持和卫生服务八个领域。在深度老龄化的社会背景和老年友好型城市的建设目标下，养老设施配置指标体系和布局规划实践仍有待探索，构建合理的养老设施配置模式、不断提升养老设施的服务效率和质量是实现老年友好型城市建设的重要内容。本文以武汉市主城区为例，在考虑老年人养老服务消费的基础上，开展经济适用型养老设施配置模式研究。首先，通过梳理养老服务的现状信息、调研老年群体的消费需求，指出现阶段武汉市养老设施存在规划与目标脱节、供需错位和供需失衡等问题；其次，预测武汉市老年人口和养老床位数量，构建“配置数量—配置区位—配置方式”的养老设施配置模式，根据“人均养老设施数量—动静分区”确定配置原则；最后，从管理机制、服务体系和服务内容三方面提出了相应的配置策略。从“小而精”的角度探索了满足大多数老年人养老需求的经济适用型养老设施配置模式，响应了党的二十大报告中“积极应对人口老龄化”的内容。

需要指出的是，本文是从消费的角度探索将政府规划和老年消费特征结合起来的经济适用型养老设施配置模式的尝试性研究，目的是构建与大多数老年人消费特点匹配的养老设施布局。在未来的研究中，仍需要考虑收入水平高、消费能力强的小部分老年群体的养老需求，将高端型养老设施纳入规划设计，兼顾“大部分人”和“小部分人”的需求，打造宜达、宜居、宜养、宜老的“大而全”的规划配置。此外，本文有关养老服务消费的研究内容有赖于问卷调查结果，存在一定的主观性和微观特征，未来的研究可在财政保障、养老保险、退休工资水平等宏观的多元“收入”统计数据方面进行深入探索。