公共价值视域下的城市更新——现实困境、理论逻辑与治理路径

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研究缘起

随着社会转型发展，城市规划学科逐渐向公共政策领域转型。当前，城市规划作为一项公共政策已从历史、法理和学理角度上得到确立，并被视为一项规范性、政治性活动，涉及价值判断，需强化其公共政策作用和公共价值导向。在我国，随着政治体制改革的深化以及公民社会的兴起，城市规划的公共政策属性日益突显，然而公共政策视角下城市规划的公共价值仍显模糊。这种模糊性源于其准确内涵和外延在现实生活中难以界定，公共价值往往作为一种崇高而遥远的理想出现在规划师的意识中，而这种模糊不清的命题又常常对规划实践造成困扰。公共价值是公共管理的核心价值导向，亦是评估公共治理公共性和善治性的关键准则。因此，从公共管理的学科视角进一步探讨城市规划中的公共价值问题尤为必要，本研究即为公共价值视域下，对新时代城市更新规划治理实践进行的系统思考。

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引言

推进城市更新行动是党中央做出的重要战略部署，也是我国城镇化进入中后期面向高质量发展的必然需求。随着城市更新实践全面展开，其内在的多重矛盾与问题逐一浮现，需引入适当理论探析城市更新制度与政策供给方向。作为政策灯塔的公共价值，是面向“善治”的城市更新的出发点和落脚点，规范和指引着更新实践过程，有必要从公共价值创造视角审视、反思和重构中国城市更新治理实践。  

在公共管理学领域，公共价值由哈佛大学穆尔（Moore）教授在《创造公共价值：政府战略管理》一书中首次提出并展开讨论，书中所提出的战略三角模型是众多公共价值管理理论中最经典的理论框架，包含3个紧密结合的维度：公共价值、授权环境、运作能力（图1）。本文试图在公共价值视域下，以战略三角模型为分析框架，遵循“现实困境—理论逻辑—治理路径”的逻辑，对中国城市更新治理实践展开系统分析与探讨。

▲     图1  |  分析框架

资料来源：本文图表除另有注明外，均为笔者自绘。

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  公共价值视域下城市更新的现实困境

目前城市更新实践中面临着公共价值尚不明晰、制度设计缺乏保障、组织运作存在缺陷等诸多治理困境，需要进行理论化的系统性引导和规范。  

城市更新公共价值尚不明晰。 一方面，表现在缺乏对城市更新公共价值的综合、准确的认知。另一方面，表现为实践中存在着“大拆大建”、过度依赖“房地产化”路径等不可持续的更新模式。  

城市更新制度设计缺乏保障。 我国城市更新制度还处于建设阶段，缺乏顶层立法保障、相应政策保障体系和长效管理监督体系。城市公共物品制度保障、调适能力弱。  

城市更新组织运作存在缺陷。   城市更新多元主体参与、协调机制尚未形成；多元主体在角色定位、内部组织方面存在弊病。当前城市更新以政府主导或政企合作治理模式为主，易造成政府力、市场力与社会力失衡和社会公共秩序失序，城市公共利益容易受损。

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公共价值视域下城市更新的理论逻辑

上述系列问题的核心关乎治理过程中的效率和公平。在公共管理领域，以公共价值创造为核心的公共价值管理理论恰从“元价值”层面回应了公共行政长期关于效率与公平的“钟摆之争”，以“元治理”的形式简洁有力地表达了治理理论的核心诉求。引入公共价值创造理论有助于化解城市更新行动中遇到的“棘手问题”。  

以战略三角模型为核心的公共价值创造理论与城市更新在战略性和焦点内容方面有着密切的对应关系（图2）。

▲     图2  |  理论适用逻辑关系

本文在中国城市更新场域下，对战略三角模型进行了情景化调试，调整为公共价值、制度设计、组织运作3个维度（图1），尝试从理论层面细化各维度构成要素，以期勾勒出以公共价值为导向的城市更新治理体系。明晰化的公共价值是城市更新公共价值创造的基础，系统 化的制度设计提供了外部权威环境，网络化的组织运作是内在“润滑剂”。

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公共价值视域下城市更新的治理路径

基于公共价值视域下城市更新理论化治理体系，进一步探索治理路径（图3），旨在强化应对愈加复杂多元且不确定的城市问题的综合治理能力。  

  ▲     图3  |  公共价值视域下城市更新治理路径

5.1 城市更新的公共价值

根据伊斯顿（Easton）“价值是一种效用”的观点，公共价值常被视为一种公众所获效用。本文将城市更新的公共价值理解为立足以人为本、生态文明、高质量发展的城市更新行动的公众效用集，包含空间性和社会性，此价值创造过程即是作为全过程、全要素、多主体治理模式的城市更新不断寻求“最大公约数”的过程。  

城市更新公共价值具有空间公众效用。 结合过程性分析，更新规划建设以“推陈出新”的形式重塑城市存量空间秩序，后续管理则通过对项目动态运营维护产生持续空间绩效，彰显出以效率为导向的城市更新空间公众效用。针对城市公共绿地、历史建筑、基础设施等要素，城市双修、有机更新、三旧改造等系列工程所产生的环境友好、文脉延续、全龄友好、功能完善、安全韧性等视为公平导向下的空间公众效用，蕴含着城市更新公共价值的丰富现实语义。  

城市更新公共价值还具有社会公众效用。   该效用表现为，更新通过多元主体协作共治、公民意愿与权利充分表达等形式，所创造出的参与、共治、共享、公正、信任等的公共价值。  

5.2 城市更新的制度设计

本文聚焦法律法规、政策保障和管理监督的体系建设，旨在通过制度创新为城市更新公共价值创造提供有力的法治保障、稳定的政策环境和合理的规则设计。  

构建自上而下的城市更新法律法规体系。 国家层面，积极推进城市更新顶层立法工作。地方层面，因地制宜建立地方城市更新法规体系（见原文），构建本地化工作指引，确保更新合法性、权威性、公平性。  

构建以“规划—土地—财税”为核心的城市更新政策保障体系。 例如，在规划政策方面，建立衔接国土空间规划体系的更新规划编制体系，探索将城市更新规划纳入法定规划体系。这方面深圳开展了创新探索，建立起城市更新单元规划管理制度（见原文）。  

构建以全生命周期管理为核心的城市更新管理监督体系。   以全生命周期管理为抓手，减少全过程的管理缝隙和内部阻滞，提升监管效能，创造公共价值。上海提供了这方面的经验范本，通过对更新地块公共要素的统筹建设和可持续运营，实现了项目效益、效用最大化（见原文）。  

5.3 城市更新的组织运作

建立明晰的多元主体组织机制。 明确多元主体在城市更新公共价值创造中的角色定位和职能归位。明确多元主体内部组织机制，重点针对政府部门间低效协作的管理架构，探索建立城市更新统筹谋划机制。  

建立明确的多元主体运作机制。 构筑多元合作导向下的动态博弈场域，促进主体间沟通协作。例如，上海、广州推行的社区规划师、北京推行的责任规划师均是城市更新在这方面开展的有益探索。

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结语

本文基于公共价值“新”视角，对城市更新治理实践展开理论化地梳理和分析，明确阐述了城市更新公共价值的价值实质，为新时期以公共价值为导向的城市更新治理提供了创新性思考。  

当前，城市更新正处于发展转型与试点推进的交叉口，公共价值创造目标进一步强化了城市更新在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的治理要义，为其困境破解和提质发展指引了新的方向。由于城市更新行动战略和城市更新试点工作尚在进行中，本文仅从理论层面初步探讨了公共价值视域下城市更新的理论逻辑与治理路径，难免存在不足之处，未来城市更新治理中公共价值建构的相关研究仍任重道远。

本文撰稿： 杨婧   秦波