国土空间协同治理的关键要素识别与策略研究

现有规划研究和实践中对国土空间矛盾冲突和空间治理的关注重点集中在空间冲突识别的技术方法、矛盾冲突的特征总结以及成因分析，对于空间矛盾成因的分析更多的是从机制的角度出发。 空间规划领域对于协同治理理论的应用主要集中于政府与市场之间的协同治理、不同层级政府之间的协同治理、不同部门之间的协同等方面。 少数研究关注到国土空间治理中的要素治理，把要素整合和结构优化、功能提升和价值实现一起作为空间治理的几个维度，但大部分研究和实践都没有从要素协同治理的角度来探索解决空间矛盾冲突的策略，作为空间治理对象的空间要素之间的协同的关注一直被掩盖在对空间治理主体、体制和手段等的协同的研究之后。

国土空间是一个由自然资源环境与人类社会两个子系统相互作用形成的一个复杂开放的系统。国土空间要素可以分为环境类要素和资源类要素。国土空间系统各个要素之间相互影响、相互作用。国土空间要素的协同治理是提升国土空间整体性的系统要求和实现全域全要素统筹的重要内容。 国土空间规划的主要任务就是通过对国土空间关键要素的干预，促进空间要素之间的协同耦合，从而协调国土空间的矛盾冲突，实现国土空间资源的优化配置，提升国土空间的综合价值。

空间关键要素通常可以从几个维度来识别。首先是 空间规律维度， 空间关键要素是影响空间特征、奠定空间基本格局以及空间格局演变的主要驱动要素。其次是 空间问题维度， 既包括引发空间矛盾和冲突的主导因素，也包括比较脆弱或有重要安全风险的要素。最后是 空间价值维度， 包括历史文化、特色景观等有助于提升空间综合价值的关键要素，以及具有战略定位和作用的要素。作为一个复杂的综合系统，国土空间关键要素的识别通常需要多维度综合进行。空间关键要素的识别通常需要借助相关的空间分析技术方法来完成。

协同理论认为一个系统内部的各个子系统或者要素围绕共同的目标，通过协同合作能达到优化系统结构和高效实现目标的效果。协同治理更强调多要素多方位的统筹协调与有机合作，形成一个有序的协作体系，从而提高治理的效率。国土空间协同治理重点包括两个方面。

3.2.1 以空间关键要素为基底，优化国土空间格局 

空间格局的优化本质上是对空间关系的调控，以问题导向和目标导向为基础，在稳固空间底板的基础上突出战略引领的要求。底板优化集中反映在空间关键要素之间矛盾的治理，不仅仅是保障以“三条控制线”为主的底线，还包括对各类空间要素的基本关系的调控，在大部分国土空间规划格局中主要表现为生态、农业和城镇三类空间的关系。其次，空间结构的优化还应当以目标为导向，落实空间战略要求，突出关键要素在引领空间布局方面的结构性作用，通过对关键要素作用关系和作用机制的调控，实现国土空间结构的优化，集中反映在规划分区和空间结构性要素（重要功能板块、重要节点、主要廊道等）的识别和优化。

3.2.2 以综合效能提升为导向，强化关键要素管控 

国土空间规划作为空间治理的政策工具，重点是通过对各类空间要素的管控策略的制定和实施，实现国土空间功能的优化和价值的提升。全域全要素管控不是简单的单要素管控的叠加，而是要突出多要素之间的统筹协调，其中空间关键要素之间的协同治理更是提升空间要素治理效益的重点。空间关键要素协同治理的策略制定，需要在识别要素特征和问题的基础上，对要素的功能和价值进行综合评价，划定空间关键要素协同管控的空间单元，明确功能优化和价值提升的方向，实现对空间关键要素的分类管控。

▲ 图1 | 国土空间关键要素协同治理的技术框架

西宁市位于青藏高原生态屏障区与黄河重点生态区的交汇处，承担着水土保持、水源涵养、生物多样性维护等重要的生态功能。同时，西宁市生态敏感性和脆弱性并存，在当前的开发保护格局下存在突出的空间冲突与风险，生态空间协同治理的需求迫切。

4.1.1 空间规律和问题导向下的生态空间关键要素识别 

研究主要从空间规律和空间问题维度识别西宁市生态空间关键要素。“双评价”发现自然地理格局决定了其空间基本格局和生态空间问题的差异（图2，图3）。研究在市域层面侧重空间规律维度，将地形地貌作为空间关键要素，将全市划分为脑山、浅山和川水3个片区，针对3个片区的生态问题识别关键要素。脑山地区生态问题以森林质量不高和局部草场退化和沙化为主，以林草为关键要素；浅山地区的生态问题是农业空间与生态空间冲突，以林草和耕地为关键要素；而川水地区的生态问题主要是人类活动带来的水污染等问题以及洪涝灾害风险，以水系和城市绿地为关键要素。

▲ 图2 | 西宁市域土地利用与地形地貌的关系

▲ 图3 | 生态保护重要性评价

4.1.2 基于关键要素协同的生态空间格局优化 

首先，在市域整体层面稳固底板，借助“双评价”和情景分析的方法，识别3类空间的潜力空间，以“生态保护和农业发展优先”和“遵循自然梯度规律统筹考虑城镇发展”为主要情景，对生态、农业、城镇3类空间的基本结构进行对比分析，合理确定国土空间开发强度，协调3类空间的关系。

其次，针对脑山、浅山和川水3个片区的目标和问题差异，突出3个片区关键要素的不同作用，因地制宜地采取不同的空间分析方法，识别重要生态源地和主要的生态廊道，构建生态空间结构。基于“双评价”识别生态保护极重要和重要的林草斑块作为生态源地，主要分布于达坂山、拉脊山、日月山组成的脑山地区以及西宁市区周边的南北山地区，奠定了生态屏障的基础（图4）。综合运用最小路径法、流域分析法和游憩适宜性分析法，识别西宁市域生态廊道（图5～图7）。综合生态源地和生态廊道，统筹考虑生态、农业和城镇空间的结构关系，遵循生态系统的完整性和地理单元的连续性，最终形成“一芯、两屏、多廊、多点”的生态空间结构（图8）。

▲ 图8 | 西宁市域生态空间结构示意

4.2.1 空间价值和风险导向下的关键要素及协同单元识别 

芜湖市地处由阶地和河漫滩构成的长江中下游平原地区，地势低平，水网密布。古代人民在向水争田的过程中逐渐探索实践出的一种水、堤、田、居复合共生的圩田空间。全市约有145个在册圩口，成为芜湖市国土空间中一项重要的关键安全和价值要素，在对抗洪涝风险、维护空间安全、景观塑造和农耕文化保护方面具有高度价值。伴随城镇空间的不断扩张，圩田系统萎缩衰退，现有营城模式、农业生产方式等与圩田水网特征之间的冲突越来越多。 如何依托圩田系统，协同治理水、田、城、镇、村等国土空间要素，有效避免国土空间开发所带来的风险是芜湖国土空间 协同治理的一个关键问题。

研究从风险防控和系统服务两个维度，构建功能价值的评估框架（图9），利用ArcGIS软件平台进行评价识别功能价值差异化的协同治理单元。风险维度包括地质灾害风险、洪涝灾害风险、水土流失脆弱性、土壤污染4个层面，叠加单一生态风险结果得到综合生态风险分布（图10）。系统服务包括生境质量、水源涵养、土壤保持、粮食生产、碳存储、游憩服务等，叠加单一生态系统服务评价结果进行多情景权衡协同模拟，得到生态系统服务总体评价结果（图11）。综合风险和服务两个维度的结果，进行关联分析与矩阵分类（图12，图13），识别出4类功能价值不同的圩田单元，包括生态安全价值单元、特色景观价值单元、协同发展价值单元、科学营城价值单元（图14）。

▲ 图9 | 圩田系统价值识别技术框架

▲ 图10 | 圩田的风险评价结果

▲ 图11 | 圩田的生态系统服务评价结果

▲ 图12 | 圩田的风险-系统服务综合结果

▲ 图13 | 圩田的风险-系统服务关联矩阵

▲ 图14 | 圩田系统价值分类示意

4.2.2 以综合价值提升为目标的差异化空间关键要素管控策略 

针对各类圩田单元的目标和特征差异，制定差异化的空间策略，针对性提升各类圩田系统的功能价值。生态安全价值单元的策略重点是构建灵活调蓄的水利系统，降低圩区单元的洪涝风险。特色景观价值单元的策略重点是进行农业景观要素治理，强化农业景观文化遗产体系的保护与利用，以内部圩田作为生产观赏空间，以外部圩堤作为交往游憩场所，协同构建特色鲜明的农业景观文化遗产系统。协同发展价值单元的策略重点进行聚落要素治理，保障圩区单元内生态－生产－生活空间的协同平衡；规模化改造农田空间，构建经济高效的圩田模式；改建闲置低效用地，推动人地产协同发展，形成圩区自治单元；分级完善公共服务设施，适度引导村庄集聚，构建层级分明的镇村体系。科学营城价值单元的策略重点是协同构建安全弹性的科学营城模式，延续原有圩田空间结构，顺应地形地貌，科学划定城市组团，完善服务设施配套布局，完善水系网络贯通，构建多级城市排水体系，利用自然坑塘、湿地及公园作为内涝调蓄空间，加强城市水安全保障。

国土空间内部的要素及其组织关系具有多元性、动态性和地域差异性，随着空间治理的问题和目标的不同，其协同治理的逻辑和技术方法也各不相同。本文仅结合具体案例， 探索了自然地理格局、特色资源等最基础的空间关键要素的协同治理的策略， 对于其他类型、其他地区的空间关键要素的识别和协同治理的策略还需要进一步研究和总结。

本文来源：城市规划，原文见《城市规划》2024年第5期，第30-39页。