城镇更新区的识别与划定

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 研究缘起与背景

城镇更新区识别与划定作为城镇更新规划编制的重要内容，是各级规划编制的重要技术手段，亟需行业规范标准给予指引，以确保城镇更新规划工作科学、合理、规范和有效进行。由中国城市规划学会标准化工作委员会组织，南京东南大学城市规划设计研究院有限公司主编，重庆市规划设计研究院、广州市城市规划勘测设计研究院、深圳市城市规划设计研究院有限公司、上海市城市规划设计研究院、北京市城市规划设计研究院、沈阳市规划设计研究院有限公司、南京市规划和自然资源局、南京市城市规划编制研究中心等8家单位共同参与编制    中国城市规划学会团体标准《城镇更新区划定技术导则（T/UPSC 0014-2023 ） 》     （以下简称《导则》）。此项工作受到“十四五”国家重点研发计划课题“基于城市体检评估的城市更新综合评价技术方法研究”（2022YFC3800302）和国家自然科学基金项目“基于多目标多情景老城容量综合评估与优化决策方法研究”（52278049）的共同资助。《导则》编制工作历时3年多，期间受到许多专家学者的关心和指导，经过多轮修改，通过专家论证、公开征求意见、专家审查等认定程序，于2023年12月31日正式颁布和实施（图1）。《导则》是我国有关城市更新的首个团体标准，为科学划定城镇更新区提供了普遍性、原则性和方向性的指导。  

    ▲     图1  |  《城镇更新区划定技术导则(T/UPSC 0014-2023)》封面与目录

《导则》依据《中国大百科全书（第三版网络版 ） 》城市更新的基本定义，按照国土空间规划编制的相关要求，同时考虑到城市更新的区域并非仅涉及城市区域，乡镇同样面临更新需求，提出了“城镇更新区”的概念，并将其定义为：“城镇开发边界区内城镇更新对象集中分布，存在安全隐患、物质空间环境恶劣、城镇发展和设施配套需求迫切，以及需要系统推行功能、设施和品质提升的空间区域。从规划管理与更新实施需求出发，城镇更新区在空间上可划分为城镇更新重点区域和城镇更新空间单元两个层次”。  

在2022/2023中国城市规划年会“城市更新 赋能人民生活”专题会议上，笔者应邀作了题为《城镇更新区的识别与划定》的特邀主题报告，介绍了《导则》的编制背景和核心内容，“中国城市规划”公众号进行了报道，受到学界业界的广泛关注。在此基础上，根据专题会议上作的学术报告做了进一步整理、提炼和完善，最终形成此文。

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 国内外研究进展

2.1 国外研究情况

国外城市更新的理论，呈现出由物质决定论的形体主义规划思想逐渐转向注重社会、经济、文化和空间要素综合协同的人本主义思想的发展轨迹。基于“Web of Science”核心文库近20年有关城镇更新区的文献，得出城镇更新区识别与评估的高频关键词指向政策设计、评估模型、可持续发展、影响因子等（图2）。

▲   图2  |  “城市更新、识别、评价”研究前沿关键词分布(Web of Science，2003-2023年)

资料来源：本文图表除另有注明外，均为笔者自行绘制。

在更新区划定的实践方面，法国的“协议开发区”（图3），德国柏林、英国伦敦更新区划定的做法（图4，图5），对我国更新区识别与划定的技术方法研究，具有一定的借鉴意义。  

▲   图3  |  巴黎协议开发区(Zone d’Aménagement Concerté)

资料来源：https://www.apur.org/en/observatories。

▲   图4  |  柏林更新区分类

资料来源：https://www.berlin.de/sen/sbw/stadtdaten/stadtwissen/。

▲   图5  |  大伦敦规划中的更新区分类

资料来源：https://apps.london.gov.uk/planning/。

2.2 国内研究情况

我国城市更新区的相关研究在更新对象、更新路径、更新政策等领域已有诸多探索，更新潜力量化与识别的研究由经济、社会层面逐步拓展到可持续发展的全领域全要素综合评价。基于近20年我国知网北大核心、CSSCI、CSCD、AMI学术期刊文库中有关城镇更新区文献的检索，得出国内城镇更新区识别与评估的高频关键词指向城市体检、风险评估、指标体系、大数据模型等（图6）。

  ▲     图6    |    “城市更新、识别、评价”研究前沿关键词分布(中国知网，2003-2023年)

从国内更新区划定的实践探索来看，台湾是我国最早实施“都市更新单元”的地区，深圳是我国大陆地区最早将城市更新制度化的城市。近年来，北京、上海、重庆、广州、南京、天津、成都、沈阳等地也积累了大量的更新实践经验。  

综合国内外城市更新区的研究进展可以发现，更新区识别与划定的类型、层次趋向多元，更新区识别的指标体系从强调物质空间转向强调经济、社会、环境可持续发展视角，划定方法也呈现出“自上而下”与“自下而上”结合的特征。

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 更新区识别的影响要素与对象构成

3.1 城镇更新评估的影响要素

从北京、深圳、成都、青岛等已开展城市（更新 ） 体检评估的评估内容来看，均包含社会、经济、生态、环境、设施、安全等多个维度。综合国家部委公布的城市体检指标体系与城市体检实践，可从空间维度（建筑属性、用地特征、生态环境等 ） 、经济维度（效益、产出等 ） 和社会维度（文化、人口、就业等 ） 3个维度，开展城镇更新区识别工作（图7 ） 。  

  ▲     图7    |    城镇更新评估影响要素构成  

3.2 更新区识别的对象构成

调研先期实施城市更新的主要城市，整理各地更新对象的构成（表1 ） ，依据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行 ） 》的用地分类标准，总结凝练更新对象的构成，具体包括旧居住用地、低效工矿/仓储用地、低效商业服务用地和其他低效用地。  

  ▲     表1    |    主要调研城市更新对象构成  

3.3 更新对象识别要点与方法

更新对象的评估要素按照建筑、用地、环境、社会、经济、效益6个维度可进一步细分到建筑属性、土地使用、环境配套、人口就业、经济产出、服务效益等具体评估指标，其评估指标与评估内容因更新对象不同而侧重点有所区别。评估居住用地通常从建筑、用地和环境3个维度开展（表2 ） ，其中建筑维度主要评估居住建筑的综合品质，用地维度主要评估居住用地的使用效率，环境维度主要评估居住环境、周边公共设施配套等。工矿用地、仓储用地通常从用地、经济和环境3个维度开展评估，商业服务用地通常从建筑、用地、经济和社会4个维度开展评估，公共管理与公共服务用地通常从建筑、用地和效益3个维度开展评估，交通运输用地、公用设施用地通常从建筑、用地、效益3个维度开展评估，绿地与开敞空间用地通常从用地和效益两个维度开展评估。  

▲   表2  |  居住用地评估要素  

在更新对象的识别方法上，采用定性描述与定量分析相结合的方式，具体包括直接筛选与多因子综合评估两种方法。  

3.4 识别结果

综合评估结果汇总形成城镇更新区划定的工作底图，即城镇更新对象分布示意图（图8 ） 。图示要素内容包括旧居住用地、低效工矿用地和仓储用地、低效商业服务业用地，以及不符合城镇发展需求的其他待更新用地。

  ▲     图8    |    城镇更新对象分布示意  

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 更新区划定方法探析

4.1 更新区范围划定层次

依据“片区统筹、有利实施”的划定原则要求，对接《市级国土空间总体规划编制指南（试行 ） 》中“明确城市有机更新重点区域，根据需要确定城市更新空间单元”的要求，结合深圳、广州、沈阳、南京等调研城市的实践经验，城镇更新区的划定分为城镇更新重点区域和城镇更新空间单元两个层次（图9 ） 。

  ▲     图9    |    城镇更新区划定示意

4.2 更新区范围划定技术要点

城镇更新重点区域的划定条件需要符合更新对象具有一定的聚集度、区位条件重要、更新需求的迫切程度较高、具有统一的事权管理边界，以及占地面积达到一定规模等条件。城镇更新空间单元的划定条件是在综合国内城市实践基础上总结提炼（表3），鉴于各地市更新单元实施的规模相差较大，在更新单元划定规模上未做引导，主要提出划定要求。具体包括：需要具有明确的空间边界、遵循已有的法定保护范围、考虑公共设施的服务范围、尊重事权和产权人意愿、具有相对统一的更新方式等。

  ▲     表3    |    主要调研城市更新单元划定条件一览

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 结语与讨论

城镇更新区识别与划定研究的学术与创新价值体现在：（1）理清了由基础调研、更新对象识别、范围划定3个主要步骤构成的更新区划定工作流程；（2）构建了各类更新对象用地识别的评估要素指标体系，为科学合理地识别更新对象提供技术与方法指导；（3）建立了城镇更新重点区域、城镇更新空间单元两个层面的范围划定，宏观上注重与国土空间总体规划衔接，微观上加强与面向实施的更新项目衔接。  

鉴于我国地域广阔，不同地域、不同层级的城镇均具有差异性，更新区的识别与划定有待结合各地的实践探索在以下方面继续深化和完善：（1）更新区识别影响要素权重研究，重点关注如何体现地域的差异性与不同发展阶段的差异性；（2）更新区识别指标评价标准研究，重点关注如何分区域、分类型、分层级确定更新区识别指标评价的标准；（3）更新区划定规模研究，重点关注如何综合考虑更新相关利益者的诉求、更新资金来源渠道与支持力度，以及城市自身的社会经济发展水平等因素的影响。因此，需要建立动态的实施反馈机制，及时收集在施行过程中遇到的具体问题，整理汇总，为将来《导则》的修订完善不断积累实践经验。

本文撰稿： 阳建强  孙丽萍  朱雨溪