菲利普·顾博维尔：欧洲流域水资源综合管理战略发展回顾与思考

▲ 莱茵河  资料图片

“流域管理”概念的提出与发展

“流域管理”被普遍认为是一种可持续的水资源综合管理模式。虽然现在看来很普遍，但是这种模式的发展、成熟已经历了几个世纪之久，并与欧洲社会尤其是法国的发展密切相关。回顾欧洲涉水法律的制定，可以更好地分析“流域管理”模式的发展及实施情况。

中世纪至文艺复兴时期

在中世纪以前，罗马法为法国境内的水资源管理提供了第一个法律依据。其定义水资源为“公有资源”，水资源不属于任何个人，可以供所有人使用。罗马法在欧洲水资源管理方面的贡献是第一次明确定义了全民共有、国家所有及个人所有的水资源，即一般流动性的水资源为全民共有，保障通航的水资源为国家所有，居民私有土地内的地下水资源为个人所有。进入中世纪，欧洲领主制决定了领主对其属地的封臣及居民拥有最高统治权，领地内的水资源为领主所有，水资源的使用必须服从领主的政策。在这一时期，领地内的农民有权使用水资源进行种植灌溉，却无权对水资源进行储存分配，领主对水资源的滥用时常发生。在文艺复兴时期，随着欧洲王室的崛起，国家大型河流的所有权收归君主所有，主要水资源的所有权也集中到政府手中。法国第一部现代涉水法律是1804年颁布的《拿破仑法典》，其中一些条款至今仍在使用。例如，《拿破仑法典》沿袭了部分罗马法的定义，将国内河流分为两类：第一类是“主要河流”，主要指承担发电、通航及大型灌溉等任务的中大型河流，为国家和地方行政当局所有；第二类是“次要河流”，主要指自然溪流，水面下河床的土地为河岸土地所有者私有。

19世纪

欧洲经济社会和城市化发展加速，用水需求增长使不同阶级之间的水权矛盾越发激烈。沿袭罗马法，法国按照水资源用途将国内河流分为“主要河流”及“次要河流”，并开展了四种不同水权管理模式之间的讨论。第一种模式是将“次要河流”的水及土地资源定义为“公有资源”（《法国民法典》714条：“公有资源不属于任何个人，所有人都可以使用且对此种资源的使用权凌驾一切强制性规定之上”）；第二种模式是将“主要河流”的水及土地资源授权给当地居民；第三种是将“次要河流”中的水资源定义为“公有资源”，但土地资源所有权划归当地居民；第四种是将“主要河流”中的水及土地资源定义为“公有资源”。1898年4月8日法国颁布的第一部水法中确定采用第三种模式对水权进行管理，但是在法国最高法院的水权纠纷判决中仍倾向于采用第四种模式，这也造成了第四种水管理模式在实际中逐渐盛行。在水法中，法国首次提出设立“水警”，对水资源使用进行规范监督。按照所属地域定义了诸如海水、湖水、溪（河）水等不同类型的水资源，并给予明确的法律地位。同时，这一时期的欧洲由于频繁遭受流行性疾病（比如1830年的霍乱和伤寒），保障饮用水水质成为重要公共卫生问题之一。在这一背景下，法国以“公共服务特许”成立了几家大型供水机构，如1853年成立的法国水务公司和1867年成立的里昂水务协会。

20世纪

在20世纪初，法国陆续颁布了两部涉水法律，即1902年2月15日颁布的公共卫生保护法和1919年10月16日颁布的水能源使用法。在1902年的公共卫生保护法中，法国首次在国家级及省级层面设立专业委员会——国家卫生委员会及省卫生委员会，强化了在饮用水水源保护中的省级管理作用，允许在省内建立跨市的水源保护边界，以避免或减少污染。而在1919年的水能源使用法中，对供水的取水设备功率进行了上限规定，避免无节制地使用自然水资源。20世纪下半叶是法国水资源管理战略从用水导向的管理模式向基于流域的管理模式转变的重要转折点。1964年12月16日法国政府颁布了关于水管理、分配及防止污染的第64-1245号法律，规定根据法国主要河流流域划分，将国内水资源以六大流域为单元进行管理。每个流域设立一个流域委员会（由国家、地方当局和当地水资源使用者代表组成）和一个管理机构（水行政主管部门）。该法案初步提出了从全局角度进行水资源综合管理的思路。从此，基于流域委员会和水行政主管部门的流域管理模式逐渐被其他欧洲国家效仿，并在巴西等南美洲国家实施。

1964年颁布的法律同时引入了“经济用户付费”原则，即对水资源的使用者收取一定的费用。收取费用的标准并非由全民议会制定，而是由各个流域的管理委员会来制定的。由于委员会成员覆盖流域内的水资源利益相关者，因此收取的费用大部分用来改善水基础设施及服务，以达到向流域内人口提供安全饮用水和卫生服务、水资源和自然环境资源保护以及推进当地经济社会发展等目的。这一原则后来在欧洲、拉丁美洲及大洋洲长期施行，并为欧盟水框架指令的出台提供了参考。1992年1月3日法国颁布的水法92-3条提出水资源是“国家公有财产”，并明确了水资源综合管理的基本原则，即平衡整体和个体水资源供需关系。此外，该法律通过将水资源视为一种重要的经济资源，把水生态系统和湿地保护纳入综合管理的范畴，在国家层面设立水行政机关，联系国家环境部和地方环境局。同时该法律提出基于流域管理水资源的新战略，即水资源开发和管理总体规划（SDAGE），为每个流域水资源综合管理提供指导（法律条文第3条），并明确地方的水资源综合管理目标。

21世纪

2000年10月23日欧盟颁布的水框架指令确立了欧盟的水资源管理战略。受到法国1964年颁布的涉水法案启发，该指令提出在欧洲范围以“流域”为单元进行水资源管理，要求欧盟成员国在15年内达到良好生态水质，并在20年内逐步停止危险物质的排放。2004年4月21日法国颁布2004-338号法律，将欧盟水框架指令中的内容纳入其中。2003年和2004年，法国组织开展全国水资源问题讨论，起草《水与水环境法》（LEMA），并于2006年12月30日正式立法。该法案包含102条法律条文，主要目标是实现水框架指令中设定的目标，特别是在2015年达到良好水质状态。该法案提出加强监管和污染治理，恢复水环境的正常功能；推进节水措施，实现水资源定量管理，并提高公共水行政管理的透明度。虽然这部法律没有提出明确的措施来实现2015年达到良好水质的目标，但是该法案的提出有助于稳定当时法国水环境的状况。2010年7月12日颁布的《国家环境承诺》（通常被简称为“Grenelle II”），明确了水环境保护的相关措施，例如引入“绿色网格”和“蓝色网格”建立生态走廊连接各个保护区，以促进动植物正常条件及气候变化影响下的迁徙和生长。2010—2015年，法国通过了多部水资源领域的法律。如：2011年2月7日颁布的关于供水和卫生领域的第2011-156号法律，加强了市政部门在供水和卫生领域对处境困难人群的支持；2011年7月13日颁布法律禁止通过水力压裂法开采页岩气；2013年4月15日颁布的第2013-312号法律禁止供水公司在用户未支付水费的情况下切断供水，值得一提的是，由于运营商提出质疑，该法律直到2015年5月才正式生效；2014年1月27日颁布的关于国土公共行为和大都市认定的第2014-58号法律（MAPTAM），明确于2018年开始赋予社区团体水生态管理和防洪的职能；2015年8月7日颁布的法国新区域组织法中，根据国家审计机构和国务委员会建议，减少由社区管理的供水及卫生服务机构数量，同时对精简后的机构给予更多人力、技术和财政上的支持。

欧洲流域管理战略的实施

受法国水资源综合管理战略的启发，欧盟各国在2000年决定建立一个可将所有水资源及沿海环境资源纳入统一管理的法律框架——欧盟水框架指令，并在欧洲范围内进行推广。

水框架指令的提出

1988年法兰克福部长级水务研讨会审查欧洲范围内的现有涉水立法，并推动第二波水资源立法工作。1991年通过《城市废水处理指令》，规定了二级（生物）废水的处理方式以及更严格处理措施的必要启动条件；1996年通过《综合污染和防治指令》（后来转化为《工业排放指令》），关注大型工业设施的污染防治；1998年通过关于落实新饮用水指令的行动建议。1995年，欧盟委员会考虑在欧盟范围内采取更全面的水资源策略，各方认为需要建立统一的框架指令来解决问题。因此，欧盟委员会起草了水框架指令提案，主要目标是：扩大水资源保护范围，使其包含地表水及地下水的所有水域；通过制定限排减排政策及水质标准，在计划日期之前确保欧盟水域达到“良好标准”；推动水价合理化以达到流域水资源综合管理的目的；促进公民更积极地参与水资源保护，并精简相关立法程序。2000年颁布的水框架指令提出保护和恢复水生态系统，确保人民、企业和自然长期可持续利用水资源的目标。从经济和生态视角，水框架指令将流域综合管理纳入具有法律约束力的文书中。水框架指令的主要目标是到2015年所有水体达到良好状态，其中包括地表水达到良好生态和化学状态，以及地下水达到良好水量和化学状态。

计划在2015年实现的目标，现实中并没有完全实现。其原因是许多欧洲国家实施水框架指令涉及复杂的行政流程，同时缺少相关政策的支持以及国家层面的财政承诺。在发现问题后，欧洲各国启动相关机制，将必要的流域管理实体和工具投入到指令的实施。欧盟采用基于2027年目标路线图的周期性评估来把控水框架指令实施进展。目前，大多数国家取得了重大实施进展。

水框架指令中的监测与评估

强有力的监测和全面评估水体状态，是健全水资源管理的基本要素。水框架指令规定，欧盟成员国可以制定自适应的监测计划，优先监测本国重点区域。同时，欧盟成员国创建了WISE数据库，在欧洲环境署（EEA）的监督下，对水框架指令的实施情况进行集中监测。

然而，监测与评估并不是总能得到充分理解和落实，许多欧洲国家的监测计划并未明确如何利用监测信息来进一步修正流域管理计划。从欧盟成员国2015年向欧盟委员会报告的信息可以看出，对水框架指令中相关内容落实情况的监测仍存在明显不足，欧盟范围内约有15%的地表水体生态状态仍然不明，40%的地表水体化学状态不明。而一些欧盟成员国水体生态和化学状态不明情况占本国河流水体的50%以上。

改进和扩展监测、评估工具，可以确保在统计上可靠和全面地了解水生环境状态，以便进行进一步规划。根据水框架指令，“生态状态”指水生生态系统结构和功能的质量。水框架指令中通过对欧盟各成员国评估生态状态的方法对比后进行修正，确保与水框架指令的定义保持一致，保证了各成员国结果的可比性。这一措施推动了欧盟范围内信息交流，有助于生态状态评估经验较少的国家借鉴其他国家的经验。

流域管理计划的实施

水框架指令提出所有欧盟成员国到2009年制定流域管理计划（RBMPs）的方案和时间表。RBMPs应明确为实现水框架指令目标而在流域采取的所有行动。法国的RBMPs是以欧洲6个国家的水资源开发和管理总体规划（SDAGE）为基础来制定的。SDAGE以5年为一个周期，是每个流域制定水资源管理战略的核心内容。SDAGE的实施需要流域管理者承诺在履行职能的同时，利用其职权范围内的多种行动有效整合SDAGE目标，如监管、规划和融资，并开展适当的沟通、宣传、教育、技术开发、实验和经验交流等。

考虑到每个流域的规模和所涉及的行为主体，有几类参与者在实施SDAGE中发挥特殊作用，包括：

①国家政府部门 ，特别是水务相关部门，通过制定地区具体行动计划（PAOT），实施管理措施方案，并做出有助于实现SDAGE目标的决策，落实措施方案中的监管措施，确保水资源领域的行政决定与SDAGE目标和方向的一致性。

②地方政府部门 ，特别是自己征税的公共事业机构，其主管水环境和防洪、饮用水和水安全，同时也参与区域规划。这些机构在相关层面的组织和协调对于确保水资源综合管理，以及有效实施SDAGE及其措施方案至关重要。

③地方管理机构 ，其对于落实措施方案，协商和协调有关地区执行的政策（城市规划、经济活动等）至关重要。

④水务机构和水资源领域从业者 ，他们的参与将促进SDAGE的实施，保证管理范围内的水体水质达到良好状态。

⑤领事商会 ，作为水资源领域的经营者，为所在地区的农民、企业家和工匠提供服务。

这些参与者，特别是地方水资源管理机构对所管理区域的开发，是促进所有行为者实施SDAGE的重要支撑。同时，还有助于联合水资源和城市规划利益相关者，使空间规划政策与水资源政策目标更加一致。

除了上述参与者外，SDAGE的实施还需要其他相关方共同努力，促进公共政策的一致性。

①城市规划利益相关者 ，包括上文提到的地方政府部门，由于其参与制定城市相关规划，也受邀参与SDAGE的具体实施。

②水务部门之外的水活动相关方 ，如生物多样性保护工作者、土地经营者等，必须与水务部门合作，以确保维持良好的水质状态。比如，国家公园和地区自然公园等可为实现保护和恢复本地水资源和水生环境的目标作出贡献。

③水务部门以外的资金资助者 ，在地方发展援助、运输政策、能源等领域，支持注重源头预防的行业和项目，协同实现SDAGE目标。

④科学界和设计单位 ，因为SDAGE的制定工作需要持续提高各方面的知识水平。

地方水务咨询机构（地方水务委员会、社区或流域委员会等），鼓励不同利益相关者之间相互交流，是组织地区不同行为者作出承诺的重要平台。各地区作为行政实体依照法令执行管理和保护水资源、水生态环境领域的开发和咨询任务，也可以建立超流域咨询机构，以协调不同的行为者。为了促进SDAGE的实施，还必须重视经验积累。水务部门必须确保系统地提供SDAGE有关的所有信息、文件资源和参考资料（数据、方法等），以支持信息共享、培训和经验交流。

未来发展路线

水资源管理的最佳模式是按照流域（自然地理和水文单位）而不是按照行政或政治边界来进行管理。这一概念及其相关原则已在欧洲实施了几十年。有关国家针对多瑙河、马斯河、斯海尔德河及莱茵河流域采取的举措已成为流域管理的典型案例。相关国家的合作和共同目标超越物理意义上的国界，在莱茵河案例中甚至超出了欧盟的范围。根据欧盟水框架指令，每个流域都需要制定流域管理计划，并且应每6年更新一次。法国在过去60年中形成了先进的水资源管理理论和技术方法，这些理论和技术方法不仅在欧洲范围内得到应用和验证，而且在拉丁美洲（巴西）、大洋洲和非洲也得到推广。

虽然水资源的管理理论已相对完善，并且能够提供相关管理者所需的流域综合管理方法，但在具体实施方面仍然面临艰巨挑战。在流域委员会中，所有水资源利益相关者积极参与是关键，也是确保该方法取得成功的唯一途径。水资源管理问题的解决需要长期不懈的努力。流域管理的具体实施，需要设计和创造有效的监测环境以评估水质状态，并利用对所有水资源利益相关者开放的信息系统整合信息。汇集这些解决方案需要制定完善的数据采集和通信标准，目前正在部署和实施中。

水务部门的数字化转型有望大幅度改善水资源管理，为决策和行动提供实时信息。以开发模拟水资源管理行动的模型作为未来水资源管理的基础，并通过整合数字孪生决策支持系统（DSSs）实现实时支持水务行为者决策。得益于法律框架的协调和同步发展，以及计算机技术的可用性，这一发展趋势将在10年内成为现实。

在统一法律框架的支持下，确定了概念、方法和工具，只要决策者作出承诺并得到社会认可，就可以实施。然而，正如前文所述，水资源问题与现代社会发展及环境密切相关。大多数城市及流域发展计划缺乏对水资源、水环境、水灾害等方面可持续管理的深入思考。因此，如何以流域为单元开展水资源的综合利用与管理是目前在区域发展中需要被优先讨论的议题。