超大特大城市更新专项规划编制思路方法探讨——以郑州市为例

0　引　言

自20世纪90年代以来，深圳、广州、上海、北京等超大特大城市率先进入存量更新阶段，并先行发力推进城市更新行动，因地制宜地探索适合自身发展条件和需求的城市更新制度、政策、规划体系及可持续实施模式。近年来城市更新工作被纳入国家重大战略部署，党的二十大报告提出“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动”。在此背景下，超大特大城市已成为我国率先推进城市更新行动、促进城市转型升级、提升城市治理水平的排头兵和主战场。

高质量推进城市更新行动，离不开更新规划的战略引领、刚性管控和治理协同平台作用。国土空间规划语境下城市更新规划在目标对象、技术方法和制度建设等方面面临重大转变。在此背景下，编制和实施城市更新专项规划的职能作用体现在两个方面：一方面可以弥补国土空间总体规划对城市更新系统性研究深度不足的缺陷，在总体规划框架指导下加强对城市更新复杂问题的战略部署和行动统筹，形成对国土空间总体规划和详细规划的分级空间传导反馈链条，以及对年度行动计划、项目实施方案的动态时序传导链条；另一方面城市更新专项规划可以作为政府施政纲领和跨部门、跨主体协同治理平台，统筹政府各部门和社会各主体的需求与意见，统筹城市更新目标任务和职责分工，凝聚社会共识和资源，协同推进城市更新工作高效、顺畅落地。通过城市更新专项规划战略导控，实现超大特大城市经济繁荣有活力、空间高效有秩序、环境精致有魅力、民生幸福有品质、安全韧性有保障、治理包容有温度的多维度目标(图1)。

从全国的现实情况来看，目前关于国土空间规划体系背景下城市更新专项规划的职能定位、理念导向、编制思路方法和实施机制等的实践还处于动态摸索中，尚未形成较为成熟的理论认知和实践经验。相较于中小城市和一般的大城市，作为复杂巨系统的超大特大城市，其城市更新需求更为迫切、面临的问题更为复杂、矛盾更为突出，亟须建立健全系统规范、运行顺畅的城市更新规划体系，以更好地指导和统筹全市城市更新工作。

本文在解析新时期超大特大城市更新专项规划的基本特征与面临问题的基础上，系统探讨战略、实施和治理3大导向下的城市更新专项规划编制技术思路方法，并以郑州市为案例进行验证，以期为其他地区开展相关工作提供参考和启示。

1　超大特大城市更新专项规划的基本特征与面临问题

1.1　超大特大城市更新专项规划的若干基本特征

首先，在规划运行体系方面，超大特大城市更新专项规划需建立一整套“纵横贯通、高效协同”的立体化规划运行体系。由于超大特大城市规模巨大和面临的问题复杂，需要建构一套“宏观—中观—微观”贯通的城市更新规划运行体系(图2)。国土空间总体规划层面仅能对城市更新目标、原则和整体格局做方向性指引，难以对更新策略、任务、重点地区、近期行动等方面进行全面、深入、系统的部署。纵观深圳市、广州市、香港、台北市等先发城市的实践经验，其均建立了从宏观到微观顺畅衔接、高效传导的更新规划运行体系。例如，深圳市建立了全市城市更新专项规划—区级更新专项规划—重点统筹片区规划—城市更新单元规划的四级城市更新规划体系；广州市建立了城市更新中长期规划和年度计划—片区策划方案—城市更新项目实施方案的三级城市更新规划体系。此外，深圳市、广州市、北京市等城市分别探索了城市更新规划体系与国土空间规划体系的叠加或融入方式。对于超大特大城市而言，在总体层面开展城市更新专项规划编制，是对国土空间总体规划的有益补充和深化落实，有利于对城市更新工作进行全局统筹和纵深指导，实现规划从蓝图导向到行动导向、从行政逻辑向治理逻辑的传导与转换。

其次，在规划组织编制主体方面，更加注重城市政府整体统筹部署下的跨部门协同与多元主体协商共治。城市更新工作具有综合性，涉及自然资源、住建、发改等不同部门的事权和职责，目前各地城市更新规划的组织编制主体不尽相同。从实际情况来看，县级城市由于行政等级低、规模小、宏观层面问题较单一，其城市更新专项规划更多由管理工程项目实施的住建部门组织编制，然而地级以上大城市由于行政等级较高、规模大、宏观层面的问题较复杂，涉及的规划土地政策和体制机制改革事务更为复杂。本文认为超大特大城市更新专项规划应当在城市政府整体统筹部署下，通过跨部门协同的方式共同组织编制和共同实施，其中自然资源、住建、发改部门应是核心牵头部门，通过搭建跨部门协同的规划编制、审批、实施管理和监督反馈机制，统筹城市更新从制度到规划、建设的全过程管控，明确各部门职责分工，形成合力，联合推动规划实施。此外，应发挥城市更新专项规划作为政府、企业、社会团体和产权权利人等多元主体沟通协商的公共治理平台的作用，广泛凝聚社会多元诉求、智慧和共识，汇聚社会各方力量共同推进城市更新工作。见图3。

最后，在规划编制内容方面，更加注重宏观层面的战略引领与中微观层面实施行动部署的统筹兼顾和畅通传导。从各地实践经验来看，中小城市的城市更新专项规划编制内容更多侧重于更新问题、任务、项目库和行动计划等工程建设方面的实务性工作，编制期限更侧重于近期(3～5年)；大城市的城市更新专项规划不仅包括上述内容，还更加注重更新目标与策略、更新单元指引、可持续实施模式、资金和政策保障等内容。超大特大城市由于其自身情况的复杂性，更需要从城市宏观层面和中长期视角对未来城市更新的战略目标、策略、路径、方向做出全局性、系统性部署，并在此基础上明确近期实施行动的重点任务和计划部署，以有效指导年度更新计划和下位区级更新专项规划、单元详细规划的编制与实施。

1.2　当前规划编制工作面临的突出问题

1.2.1　城市更新规划的战略导向不足

过于关注局部问题、单维效益和短期目标，对城市整体层面的综合性与战略性考量不足，尤其是对于如何强化城市核心战略功能、如何破解民生痛点问题、如何提升城市特色魅力等重大问题的回应力度和精准度不够。很多城市更新工作以分散式项目推进方式为主，缺乏整体层面的全局性统筹和多维系统综合施策。同时，过于注重经济效益，忽视社会人文效益和生态环境效益，开发时“挑肥拣瘦”，造成地区发展不平衡和功能失衡。此外，不少城市更新工作的战略主线和重点不明，在如何响应宏观经济社会发展趋势和挑战，如何促进产业转型升级和创新活力提升、如何平衡发展建设与民生保障的关系、如何识别并激活城市重点战略资源等方面缺乏整体战略认知及系统应对思路。

规划实施分级传导、“条块统筹”和政策保障机制不健全，对宏观经济背景形势和资源紧约束条件的适应性、针对性不足。首先，城市更新专项规划的纵向传导落实机制，以及城市更新专项规划与国土空间总体规划、详细规划的横向衔接传导机制等尚未理顺；其次，涉及城市更新的政府各职能部门专项工作缺乏在空间平台上的统筹协同，“各自为政”现象普遍，亟待加强“条上”的城市更新策略任务与“块上”的城市更新空间单元的“条块统筹与协同”；再次，已有的城市更新政策体系尚不健全，涉及土地功能、容量、产权权利关系调整等深层次政策瓶颈的问题仍有待解决；最后，面对宏观经济下行、土地市场低迷、政府财政紧张的背景，如何结合自身发展阶段和资源禀赋条件量力而行，妥善协调处理城市更新事务，以及如何精准把握政策、资金和项目资源的投放重心，是各地普遍面临的挑战。

当前城市更新工作更多地依靠自上而下的政府主导模式，自下而上的社会主体参与不足，对可持续的城市更新实施路径探索不足：一是体现在城市更新工作组织和运行管理体系尚不完善，跨部门的项目、土地、资金之间协同不足，整体统筹性有待加强；二是体现在更新实施模式较单一，以财政资金为主的模式难以为继，多元化社会主体参与不足，自主更新能力弱，激励机制仍有待探索；三是体现在产权格局复杂多元，利益协调困难，交易成本过高阻碍了正式更新活动，而非正式更新泛滥会引发城市“公地悲剧”。

2　超大特大城市更新专项规划编制思路

2.1　规划基本遵循：战略导向+实施导向+治理导向

2.1.1　战略导向：强动力、惠民生、营场景

一是强动力、抓亮点，立足高质量发展主线，强化城市核心战略功能，提升城市竞争力、活力和魅力。聚焦城市核心战略定位和发展目标愿景，面向存量时代“创新驱动、消费升级、文化赋能、开放联通”4大竞争要素，契合城市产业结构升级、服务业态升级及创新人群多元化需求，聚焦重点战略地区更新提质，营造新空间，引入新产业、促进新消费、运营新模式，重塑城市生活(图4)。结合城市更新工作推动发展新经济、新业态、新场景、新功能，营造良好的创新生态环境，提升城市创新活力。

二是惠民生、抓痛点，坚持以人民为中心，满足人民群众对美好生活的需要，提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。面向人民“住有宜居、学有优教、病有良医、老有颐养、行有畅道、游有乐所”等美好生活需要，聚焦老百姓“急难愁盼”的民生问题，在住房、公共服务和基础设施领域补短板、强弱项，打造美好生活家园、优质社区生活圈(图5)。

三是营场景、抓特点，践行场景营城更新模式，探索城市更新特色示范道路。存量时代超大特大城市更新工作更加强调围绕城市战略目标，以重点地区空间场景营造为突破口，结合城市更新工作构建创新、消费、生产、开放、文化和民生场景，打造具有独特魅力的文化名片，提升城市特色和吸引力。

(1)着眼全局、分类施策

立足城市整体长远发展的视角，加强对城市更新工作的前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局和整体性推进，促进城市物质空间、社会、经济、文化等领域的整体优化提升。因地制宜、分类施策，根据各地区的特点和存在的问题，采取适宜的更新模式，制定差异化的更新策略和采取富有针对性的行动。

(2)分级传导，梯次落实

在空间维度建立“城市—分区—片区—地块”的分层级更新传导体系；在时间维度建立“总体和专项规划(中长期)—分区规划(近期)—年度计划—项目实施方案”的分梯度更新实施体系；在行动维度建立“问题—目标—策略—任务—行动—项目”的分层级任务分解体系。基于城市发展核心问题和战略目标，统筹制定城市更新策略、重点任务和行动计划，明确各部门的任务分工和时序安排，有序推动城市更新工作落地。

(3)重点突破，滚动实施 

聚焦城市更新的重点地区和关键问题，抓住两端、重点突破、精准施策。既要抓亮点，聚集重点战略地区更新提质和高质量发展，提升城市竞争力；又要抓痛点，聚焦“急难愁盼”的民生问题，提升人民群众幸福感。坚持试点先行，积极探索新模式和新路径，总结可复制、可推广的经验，发挥以点带面的作用。在整体战略部署下，分期部署、逐步深入，稳步推进重点工程项目的实施。

作为空间治理的重要公共政策，城市更新应注重建立健全政府引领、多元主体参与、协同治理的体制机制。一是要充分发挥政府在城市更新中的主导和统领作用，加强规划管控，完善政策机制，做好服务保障；二是要充分发挥市场化运作机制，鼓励和引导市场主体参与城市更新，形成多元化更新模式；三是要注重完善公众参与机制，坚持问需于民、问计于民，促进共商共建共治共享，坚持“开门编规划”，推动全过程、跨部门、多主体协同治理。

2.2　规划编制思路方法：七步流程法

基于战略、实施和治理3大导向，可将超大特大城市更新专项规划编制思路概括为“七步流程法”。

(1)基础条件分析与战略要求对接。对已有的城市更新工作进行回顾反思，总结得失，综合研判城市更新的发展阶段和综合支撑条件，同时对接国民经济和社会发展五年规划、国土空间总体规划、总体城市设计等政策、规划，以及近期重大建设项目计划和诉求，形成对城市更新工作重点的基础认知。

(2)现状核心问题诊断。坚持“无体检不更新”的原则，全方位系统开展城市更新体检工作。广泛开展城市居民问卷调查和跨部门调研，全方位收集城市更新需求和意见信息。立足目标和问题两个维度，从产业动能、空间效能、城市特色、人居品质、安全韧性、民生服务等方面总结提炼城市更新面临的核心战略问题。着重查找空间性“病灶”，制作城市问题地图，识别经济振兴紧迫区域、功能提升紧迫区域、环境改善紧迫区域和隐患消除紧迫区域，并将问题诊断结果作为后续识别城市更新重点区域的基础参考依据。

(3)更新资源潜力评估。在结合地方实际情况科学合理界定城市更新对象的基础上，梳理识别城市存量低效空间等更新资源的分布状况。构建“更新紧迫度+更新动力性”的城市更新潜力评估模型，识别区域更新潜力，并将评估结果作为识别城市更新战略地区、统筹划定更新分区和单元的参考依据。

(4)更新目标与策略任务制定。首先，根据上位战略要求、现状核心问题和基础条件等因素，围绕强动力、惠民生、营场景的战略导向，明确城市更新总体方针和战略目标，并针对经济繁荣、空间高效、环境精致、民生幸福、安全韧性、治理包容等制定目标及对应的核心指标体系。其次，围绕产业提质、消费升级、文化彰显、韧性提升、人居改善、环境优化等方面提出针对性策略和重点任务。

(5)更新分区分类指引。考虑超大特大城市规模体量，规划构建“重点更新区域—更新单元—更新项目”三级更新空间体系。综合考量城市发展战略目标、更新资源空间分布、更新潜力大小，以及政府实施动力等方面的因素，统筹划定城市更新重点区域，制定城市重点更新区域指引。基于分区施策理念，对接详细规划单元划定工作，明确更新单元分类划定指引。针对不同的更新对象分类提出更新目标、更新方式、更新策略、实施主体和政策配套等方面的差异化更新指引。

(6)更新行动项目指引。深化近期工作部署，统筹考虑政府重点计划、市民突出诉求等因素，整体谋划城市更新重大行动计划和实施工程，制定专项更新行动图则指引。明确项目生成和筛选原则，整合协调市、区两级相关部门已有的城市更新项目的诉求，搭建城市更新项目库，推进项目库动态管理。

(7)更新实施机制指引。针对更新专项规划实施面临的组织管理、政策保障、实施模式和资金支持等痛点难点问题，提出优化立体性全周期工作组织体系、完善系统性定制化配套政策体系、探索灵活性可持续更新实施模式、创新多元化组合型资金保障机制等方面的指引思路，有力保障更新专项规划的有效实施。

3　郑州市城市更新专项规划编制实践

2022年郑州全市常住人口达到1?282.8万，城区常住人口已超过700万，常住人口城镇化率为79.4%，已进入城镇化后期阶段。在国土空间资源紧约束背景下，推进城市更新是提升郑州市城市功能能级、拓展发展空间、提升人居环境品质的重大战略举措，也是支撑郑州国家中心城市建设的战略抓手。本项目坚持战略、实施和治理3大导向，探索超大特大城市更新专项编制“七步走”的技术思路方法(图6)。

3.1　基础条件与战略要求对接

3.1.1　已有工作基础回顾反思

郑州市近现代城市建设历经“点状发展—两区拓展—新区建设—圈层拓展及内部填充”等阶段。自20世纪80年代以来，郑州市开展的一系列城市更新改造工作对完善城市功能、提升城市面貌等发挥了积极作用，更新思路也由大拆大建逐步向重点领域更新提质转变。近年来郑州市在城市体检、工作机制、政策制度、实践行动等方面持续发力，取得了显著成效，为后续城市高质量发展和治理工作奠定了良好基础。

然而，总结反思上一轮城市更新工作发现，仍然存在以下问题：一是重局部轻整体，注重局部改善工作，全局统筹性不足，缺乏战略性和前瞻性；二是重外观轻功能，老城大规模的拆除重建、高强度的开发导致功能和设施负载重；三是重空间轻政策，以物质空间改造为主，系统化体制机制建设滞后，规划实施的可持续性不足。在新时期，郑州市城市更新工作应更加关注战略性、系统性问题，从项目驱动、打基础、补短板、修环境的1.0版向战略牵引、强动力、提品质、塑特色的2.0版升级。

一方面，自上而下地贯彻落实省、市两级政府近年来的重大政策文件要求，梳理对接市级国土空间总体规划、总体城市设计等上位规划要求，理清上位规划对城市更新目标、空间框架、战略任务、重点区域和重大项目等的要求；另一方面，自下而上地全面梳理市、区两级近期建设项目设想和计划，梳理各部门上报的更新项目清单，叠合形成重大项目诉求“一张图”，综合分析重点、热点区域的矛盾冲突。

3.2　现状核心问题诊断

城市更新规划以精细化的城市体检评估为基础。因此，郑州市坚持“无体检不更新”的原则，全方位地开展城市体检工作，确定了“三步走”的工作框架(图7)，并着重查找空间性“病灶”。

第一步，开展全方位指标体检扫描。建立包含生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力8个维度69项基本指标的评估体系；基于目标导向(凸显郑州市特色)、问题导向(结合郑州市实际)、风险导向(应对潜在风险)三大导向，针对性地开展28项特色指标的体检评估(图8)。同时，鼓励公众参与，开展城市体检社会满意度调查，并通过“社区市民议事堂”和“线下路演”征集居民意见；开展市、区两级政府职能部门、重点企业的座谈访谈调研，对接29个市局委办和8个区政府专班，充分了解各方诉求和设想。在此基础上，梳理城市更新体检综合指标体系表、更新工作成效清单、发展短板清单、“城市病”清单及城市体检问题地图。

第二步，进行核心战略问题提炼。为了突出体检的战略导向，识别城市核心战略问题，结合城市体检基础结论，从发展动力、建设品质两个维度对核心战略问题进行二次提炼，总结出包含产业活力不足、中心能级不强、文化特色不彰显、空间品质不优、安全韧性不足和民生服务不均等6个核心战略问题的清单。

第三步，整合绘制城市问题地图。整合分项体检地图，将整合结果汇总到一张图上，综合识别4类重点问题地区，具体包括经济振兴紧迫区域、功能提升紧迫区域、环境改善紧迫区域和隐患消除紧迫区域。

3.3　更新资源潜力评估

3.3.1　更新对象界定

存量语境下城市更新的对象选择不应以新旧来界定，而应以城市建设的质量与人的需求的匹配程度为标准，应注重现状建成区的“全面提质”与“合理增效”，注重存量老旧空间更新改造、新区低效空间优化提升和专项基础设施提档升级并重。郑州市城市更新对象主要包括3类：一是以老旧厂区、老旧街区、老旧市场、老旧小区和城中村(即“四旧一村”)为代表的存量老旧空间；二是低效产业园区、低效楼宇、低效公共空间和非完整社区等新区低效空间；三是经评估识别存在短板弱项、有待改造提升的道路交通设施、市政设施、防灾设施等专项基础设施。此外，滨水沿线地区、铁路沿线地区、轨道站点沿线地区往往是各类存量低效用地资源相对集中连片的区域，郑州市城市更新应重点关注这类区域。

经梳理评估发现，郑州市拥有的更新土地资源约为140?km ² ，呈现圈层分布特征。其中：老城区的更新土地资源以老旧小区、老旧商圈、老旧厂房、铁路沿线物流仓储站点为主；三环和四环沿线地区的更新土地资源以低端市场、外迁设施、零散工业厂房为主；外围城市新区的更新土地资源主要是经济技术开发区、高新区和部分乡镇产业园区的存量低效空间。

构建“更新紧迫度+更新动力性”的城市更新潜力评估模型。在“更新紧迫度”方面，针对城市体检筛查出的问题较大的地区，开展经济振兴紧迫度、功能提升紧迫度、环境改善紧迫度、隐患消除紧迫度、政府推进紧迫度的综合赋值评价。在“更新动力性”方面，主要围绕功能发育度、设施完善度、交通便捷度、环境舒适度、政策支持度和外部负效应等因子进行综合赋值评价。通过“更新紧迫度”与“更新动力性”的耦合分析，识别出不同区域的更新潜力(图9)。

3.4　更新目标与策略任务制定

3.4.1　坚持战略引领，明确城市更新战略目标

以支撑国家中心城市建设为导向，落实郑州市核心战略定位要求，对标国家创新高地、国际消费中心城市、国家制造业高地、国家开放高地、华夏历史文明传承创新基地及民生幸福城市等发展目标，以强动力、惠民生、营场景为主线，探索与特大城市现代化治理相契合的渐进式、可持续城市更新道路，建设现代化国际创智活力之都，营造高品质中原幸福宜居家园。

围绕城市发展战略目标与核心问题，规划针对性提出产业提质、消费升级、文化彰显3大强动力策略，以及韧性提升、人居改善、环境优化3大惠民生策略。针对每个策略分类识别重点更新对象、更新重点任务和更新导控要求，形成指导未来15年郑州市统筹推进城市更新的行动总纲(图10)。

3.5　更新分区分类指引

考虑到郑州市的规模体量，规划构建了“重点更新区域—更新单元—更新项目”的三级更新空间体系，并基于此开展更新分区分类指引，提高规划导控的针对性和精准性。见图11。

综合考量城市发展战略目标要求、更新资源空间分布、更新潜力大小，以及政府实施动力等方面的因素，统筹划定“三区十片、两轴多带”的城市重点更新区域，系统推进城市更新。在重点更新区域，落实国家中心城市战略职能，统筹存量土地资源配置、行动计划的具体落实，协调零散的更新项目合理布局，并指导更新单元规划及项目实施方案的编制。聚焦重点更新区域，率先推动城市更新试点示范、规划管理体系和配套政策改革探索工作，优先编制片区策划方案和项目实施方案，建立跨区、跨部门的城市更新工作协同机制。

强化中心引领，提振“三区十片”，承载国家中心城市核心职能，打造推动郑州市经济转型、产业升级、形象提升的核心区域和动能引擎，推进片区系统化、集成化更新。注重轴带缝合，整治“两轴多带”，彰显空间秩序和城市魅力。打造东西古今交融金轴，彰显千年商都文化魅力，提升城市风貌形象，复兴老城消费活力；打造南北创新绿轴，加速传统产业转型，强化科创产业的辐射带动作用，提升产业活力；对金水河、贾鲁河、东风渠等水系廊道沿线地区的存量低效资源和文化资源进行活化利用，补齐民生服务设施短板，提升公共空间品质，打造活力人文绿廊。针对“三区十片”“两轴多带”重点更新区域提出“一区一导则”，明确更新范围、更新对象、更新目标、更新模式、主导功能、重点更新项目、配套政策和更新统筹主体等指引内容，指导下辖区级片区策划方案和年度更新计划的实施。

基于分区施策理念，对接详细规划单元划定工作，聚焦存量低效空间资源集中地区，构建“重点更新单元+一般更新单元+优化提升单元”的更新单元体系，提出差异化划定思路和更新实施要求，制定动态迭代的城市更新单元划定方案，按需推进片区策划方案和详细规划的编制工作。面向重点更新单元，鼓励实行片区统筹更新实施模式，并建立与单元控规的传导衔接机制。针对规划确定的城市重点更新区域，对区域内各更新项目的实施方案、实施时序、实施方式进行统筹安排。

针对不同的更新对象，系统梳理其面临的问题，分类提出更新目标、更新方式、更新策略、实施主体和政策配套等方面的更新指引(图12)。

3.6　更新行动项目指引

深化近期工作部署，谋划城市更新重大行动计划和实施工程。围绕城市更新核心问题与战略目标，重点开展6大行动计划和24项实施工程，具体包括产业园区提档升级行动、中原商都魅力重塑行动、千年商城风采展现行动、韧性城市强基健体行动、人居环境完善提升行动、公共空间提质行动。每项行动计划都应明确具体实施工程、重大项目指引，以及负责推进的责任部门，并制定专项更新行动图则指引。

搭建城市更新项目库，明确项目生成和筛选原则，制定负面清单管理规则，推进项目库动态管理。在城市更新专项规划方案的指导下，建立健全城市更新“三库一单”(项目种子库、项目储备库、更新项目库和项目推进任务清单)。市、区联动，常态化组织编制城市更新年度计划，按照市级统筹、各区和部门申报的方式，分类梳理和动态完善城市更新项目库。建立重点项目审批绿色通道制度和项目调度督办制度，健全城市更新项目实施绩效考核机制，构建城市更新项目准入、退出标准和机制，优化完善“三库一单”动态台账管理流程。

3.7　更新实施机制指引

目前郑州市城市更新实施仍然面临工作组织和运行管理体系不完善、更新政策体系不健全、更新实施模式单一、更新资金保障困难等核心问题，规划提出4项针对性实施机制指引。

首先，建立健全城市更新常态化工作机制，明确市级、区级、街道级、社区级政府主体关于规划编制和实施管理的职责分工。构建“总体规划/计划—片区策划/单元控规—项目实施方案”的分级传导体系，完善与各级国土空间规划的衔接协同机制。其次，探索建立上下贯通、部门协同、衔接顺畅高效的更新规划实施管理操作流程。理清自上而下的城市更新规划管理传导与自下而上的城市更新项目申报实施之间的衔接路径。搭建城市更新跨部门协同工作平台，建立跨部门的五年规划、年度计划之间的衔接协同机制，实现项目、资金与空间资源要素的综合高效统筹。再次，建立城市更新全生命周期管理机制(图13)。搭建城市更新信息化管理平台，建立全市统一的城市更新台账，形成“一张图、一张表、一盘棋”，探索数字化更新管理经验。建立城市体检与城市更新紧密衔接机制、城市更新重大项目全生命周期动态管理机制和实施绩效考评机制。此外，引导存量资源集中的市辖区率先编制区级更新专项规划，其他区/县针对重点地区/特定问题，灵活开展特定专项规划编制。聚焦重点更新战略地区，率先推动城市更新试点示范和规划管理体系改革探索工作。

立足整体，全局统筹，动态完善郑州市城市更新政策体系。结合实践活动开展政策评估，建立一套试用—评估—反馈—修订的政策优化机制，形成以条例、管理办法和实施细则、专项规定、技术规范指引为整体框架的“1+2+N+X”城市更新政策体系，增强政策实施的针对性、适用性和可操作性。加快研究和完善一批城市更新基础性政策，推动更新规划与土地政策深入融合。围绕更新过程中涉及的用地性质调整、用地兼容与混合、建筑功能兼容转换、容积率奖励/转移与总量控制、建筑规定、控规调整、土地权利和物业产权处置、土地供应、土地价款计收、税费减免优惠、增值收益分配共享等展开深入研究，形成一批支撑城市更新的规划与土地基础性政策。重点围绕激发市场和社会活力、引导多元主体参与、重点保障城市公共利益、规范和优化更新制度流程、分类差异化配套政策等问题，梳理地方重点政策清单，结合重点示范项目统筹推进政策改革工作。

因地制宜地探索自上而下、自下而上、上下结合和基层自发4种更新模式。针对“四旧一村”和重点地区，灵活采取差异化、定制化、可持续的更新模式。健全城市更新多主体协同参与体制机制，搭建多元开放协商平台。探索形成郑州市城市更新联盟，整合政产学研资源，协同推进城市更新工作。以重点更新项目为载体，搭建政府、产权人、企业、运营主体、社会组织等多元主体协商参与平台。逐步完善城市更新行动多主体协同参与决策的相关规章政策，探索社区规划师制度。推进重点地区和重点项目的更新试点工作，开展城市更新场景营造设计竞赛，遴选并推广城市更新优秀案例，激发社会基层创新活力。

拓宽资金筹措渠道，探索“2+6”资金筹措方式，鼓励金融机构和社会资本参与城市更新。“2”指用好、用足政府投资，统筹市级各类城建专项财政资金，积极争取使用国家、省预算内投资、专项补助资金，合理发放专项债券；“6”指有效引导以PPP为主的社会资本参与城市更新，积极争取银行政策性贷款，探索建立城市更新基金，用好商业性贷款，鼓励土地权利人和物业权利人充分利用自有资金参与城市更新，支持社会资本开展不动产投资信托基金等企业资产证券化业务，以缓解财政压力，有序推动城市更新行动的落地。

4　结束语

我国城市发展建设已由以增量为主的时代进入存量与增量并存的时代，城市更新已成为推进新型城镇化高质量发展、促进城市转型升级发展的重要抓手。本文认为超大特大城市不同于中小城市，其更新专项规划应顺应其规模尺度及复杂巨系统特征，把握好统与分、收与放的关系，避免出现单纯蓝图化的“宏大叙事”或者过于实务化的“就事论事”，要统筹兼顾战略导向、实施导向和治理导向，打通宏观战略引领和具体实施行动落地的全链条规划治理闭环。

值得强调的是，超大特大城市由于其复杂性特征，其城市更新工作需要以城市更新专项规划为统领，以年度行动计划、片区单元规划和项目实施方案为支撑，构建“纵横贯通、高效协同”的立体化更新规划运行体系，因地制宜地探索与国土空间总体规划、详细规划和其他专项规划的衔接协调路径。