城市更新背景下国际社区公共服务设施可持续运营路径及其启示

随着我国的城镇化发展进入中后期，城市发展模式逐渐由增量扩张向存量提质转变、由规划建设向可持续运营转变。党的十九届五中全会明确提出实施城市更新行动，社区作为社会关系的基层载体，是城市更新的基本单位，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的基础性作用。住建部等部门先后发布了《住房和城乡建设部等部门关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》《住房和城乡建设部办公厅  民政部办公厅关于开展完整社区建设试点工作的通知》《完整居住社区建设指南》等一系列文件，要求进一步健全完善城市社区服务功能。

一直以来，学界对社区及其公共服务设施有较多研究，主要聚焦在规划建设标准、布局模式等前端环节。运营作为广义供给的环节之一，体现了社区公共服务供给的最终结果，然而目前与运营相关的研究较少，尤其是对于运营的机制和模式的研究不足，存在重前端轻后端、重政府轻市场等问题。

在实践过程中，我国社区公共服务供给与住房制度高度关联，在计划经济时期以大院模式为主、街居制为补充，由单位主导实施自上而下的公共服务设施建设和运营；在住房商品化快速发展时期，地方政府成为社区公共服务设施运营维护的主体，但是由于管辖范围和财力有限，存在服务质量下降、供给不足的问题；随着保障性住房等多元住房体系的建立，各地纷纷探索多主体协商共治、共同参与的运营模式。总体来看，现阶段社区公共服务设施运营普遍面临以下问题：一是社区公共服务设施涉及的产权复杂，参与运营的主体和社区居民的需求多样，需要协调的主体多、难度大；二是不同类型的社区空间基础差异巨大，老旧小区可用于建设运营的空间资源十分有限，改扩建难度较高；次新类、新建类社区存在空间利用效率低、空间需求和供给不匹配等问题；三是设施运营成本和收益平衡难度大，一方面社区公共服务设施量大面广，仅依靠政府财政投入难以持续，另一方面由于盈利周期长、投资风险高、退出机制不明确等，社会资本参与的积极性不高。

英国、德国、日本经过几十年持续不断的城市更新，形成了诸多实践经验。本文针对我国现阶段城市更新过程中暴露出的社区公共服务设施运营问题，基于比较分析视角，从英国、德国、日本的城市更新历程中社区公共服务设施运营的特点入手，重点分析主体、空间、资金等3类运营要素，总结其经验，以期为我国社区公共服务设施可持续运营提供借鉴。

1　英国、德国、日本的社区更新体系

英国、德国、日本的城市和社区发展大致都经历了以下5个时期：第二次世界大战后福利国家建设萌芽时期，政府主导大规模的住房供给，提供广泛的社区服务；20世纪60年代至70年代，郊区化兴起，城市中心陷落，英国、德国、日本都相继进入内城更新阶段；20世纪80年代后，随着城市更新实践向多领域拓展，英国、德国、日本在社区层面的更新逐渐由政府主导转向自下而上、上下互动的多元主体共治；进入21世纪后，全球化背景下资本与人才成为城市发展的原动力，英国、德国、日本将社区发展提高到国家战略高度，在国家层面形成了相对完备的城市更新制度与行动指引，并将社区公共服务设施供给作为城市基层治理单元的重要任务。

社区更新是城市更新的主线之一。英国、德国、日本的政府为消除社区贫困、弥补公共服务设施短板、促进社区更新和可持续发展，在不同的历史发展进程和制度背景下，通过激励多主体参与及完善利益分配机制，建立差异化的设施布局和建设标准，并配套财税和金融政策保障等，形成主体、空间、资金相协同的公共服务设施可持续运营体系。

2　国际社区公共服务设施运营模式

2.1　英国：市场主导的社区公共服务设施运营模式

英国的社区更新有明显的市场主导色彩。20世纪60年代至80年代，英国政府为应对内城衰退、社区环境恶化问题，出台了“社区发展项目”，社区与社会组织、第三部门等建立合作关系，以分担社区服务的供给压力。撒切尔执政后，中央政府授权成立了私有部门——城市开发公司，该部门取代地方政府和社会组织，通过土地收购、住宅建设等活动进行土地再开发。20世纪90年代至21世纪初，英国政府划定了城市更新地区并制定“城市挑战计划”，设立专项基金，要求基金申请必须由代表社区、相关公共部门、私营机构等广泛利益的“社区合作伙伴组织”为统筹和执行主体，实行强制竞标式的中央预算管理，市场力量更深入地参与服务供给，形成多样化的融资和运作模式。

目前，英国地方政府在社区层面组建了地方战略伙伴组织(Local Strategic Partnerships)为贫困社区提供公共服务，该组织有权在政府授权下分配政府资金。此外，政府设立并管理用于改善社区服务的城市发展基金，以弥补市场投资与预期回报之间的差距，提振市场参与社区公共服务设施运营的信心。

2.2　德国：政府—社会双重主导的社区公共服务设施运营模式

德国通过多级公共机构和社会组织实现社区公共服务供给。20世纪60年代至70年代，德国城市经历了大规模拆迁建设，旧城社区的住房改造、公共空间建设是这一时期更新的重点。20世纪80年代至90年代，德国的旧城改造转向“谨慎的更新”，在公共财政支持下对社区服务设施、街道空间、绿色空间等进行改善和建设。同时，联邦政府完善了城市更新主体参与程序，减少了对社区更新的公共财政资助，通过政策激励来促进私人资本投入社区更新。

21世纪初至今，德国以社区为单元开展“社会城市”综合更新。联邦政府在不同行政层级分配应承担的城市更新资金，组织联邦、州、地方政府协同参与城市更新融资。有更新需求的城市可以通过设立社区更新基金，以前期的公共资金投入吸引私人资金参与社区更新，资助“社会城市”、住区再开发等项目。

2.3　日本：居民主导的社区公共服务设施运营模式

日本长期以来形成了以居民为主导的自我服务、自我管理、自我监督的社区治理模式。20世纪60年代至70年代，日本政府主导了城市大规模开发和更新，其中“团地”作为一种保障性住房的基础设施，供给了大量的住房，但是在建设过程中忽视了公共空间、公共服务设施的建设，难以满足居民的居住需求。20世纪70年代至80年代，随着社区设施老化、房屋破败等问题的显现，日本政府提出“团地再生”行动计划，并在公共住宅项目中引入社会资本，由政府主导、多方参与社区生活设施与服务的“再生”。在“再生”过程中，町内会的社区自治作用加强，其被允许申请为具有法律地位、法人资格的“地缘许可团体”。市民及町内会成为更新改造主体，推动了社区公共空间和服务设施的提升。

20世纪90年代至今，日本的社区居民自治体系走向成熟，更多的社会力量介入社区服务运营，由居民、NPO/NGO组织、市场主体联合城市公共团体共同开展城市更新，政府则负责制定灵活的政策制度来配合社会力量。

3　国际社区公共服务设施运营特征比较

3.1　社区公共服务设施运营主体多元

3.1.1　建立政府、社会、市场、居民等多方参与的组织形式

英国、德国、日本的政府作为政策的制定者，积极引导和干预多主体搭建共同参与供给社区服务的“合作伙伴平台”(表1)。英国构建起一套央地政府、政府与公私部门、政府与营利及非营利组织开展广泛合作的“合作伙伴关系”，由社区利益主体负责制定“邻里规划”这一法定规划。同时，英国成立了“半正式”的社区更新主体，提高社区服务供给的市场化水平，使社区具备政府和市场的双重调节能力。德国联邦政府和地方政府对社区公共服务设施的运营具有关键作用，多级公共机构联合提供资助来培育城市和社区公共服务组织，构建公众充分参与的社区公共服务设施运营框架。日本社区居民在政府、社区营造协议会、非营利组织、普通社团和公司等主体的协助下，广泛参与了社区公共服务设施的运营。

为保障社区基本公共服务的公益性，英国、德国、日本普遍将社区基础设施改善、贫困住区改造、开放空间提升等涉及公共利益的社区服务由政府兜底，避免过度私营化和市场化。例如，德国将维护社区公共利益作为社区更新改造的重要目标，在社区更新项目中设立“社区合作性基金”，规定由政府负担50%的投资，其余50%的投资由社会、市场承担。在更新规划中明确社区更新的组织结构和多主体参与形式，配套出台控制租金上涨、规定商业和住宅功能的混合比例、防止过度商业化的政策措施。然而，英国“城市开发公司”凭借其在公共服务领域的话语权获得了项目和资金倾斜，虽然极大地激发了社会资本的投资积极性，但是也在一定程度上造成了社区公共利益的流失。

3.2　社区公共服务设施空间布局灵活

3.2.1　合理划分社区公共服务设施运营统筹单元

城市社区尤其是中心城区的老旧社区往往存在社区边界划定不规则、行政刚性过强、不同社区规模差异过大、公共服务设施配置不均衡等问题，给社区更新实施带来一定困难。英国在推动社区更新的过程中，以社区基金会、地方战略伙伴组织等实施主体的服务范围为天然“软边界”，在多个社区间实现一体化运营，避免了行政管理边界干扰市场运营主体的设施布局和科学决策。

不同类型的社区服务对空间规模、区位、等级要求不同，需要结合社区实际选择合适的空间布局方式。日本发展了社区嵌入式养老服务，并规定设施使用者的数量，控制设施规模，精细化地量化空间需求，确保设施小型化。由于运营成本较高、难以扩大单个设施规模，日本政府引进了卫星型的设施配置方式，通过以大带小或连锁运营，提高人员、设备的使用效率。

3.2.3　多途径统筹使用社区公共服务空间

英国、德国、日本实施的是土地私有制，社区内房屋、设施的所有权和使用权分散在不同权利人手中，给土地产权收拢、既有设施复合化利用、潜力空间挖掘带来较大阻碍。为促进社区更新的顺利实施，英国将社区建设权、社区土地再开发权等交给了社区，允许社区自行开发未被利用的公共土地。同时，英国政府赋权社区组织开展“土地信托”融资，将土地权属转移给社区土地信托机构，实现多所有权的土地产权收拢。德国将“整合性城市发展构想”作为社区更新规划和实施的“一张图”政策工具，鼓励社区用地弹性变更和多功能混合，由社区相关利益主体对用地混合度、混合类型、用地布局进行协商。

3.3　社区公共服务设施运营资金平衡

3.3.1　建立多元主体参与的多样化融资网络

建立稳固的公私合作伙伴关系是社区实现运营资金平衡的关键，英国、德国、日本政府在社区公共服务设施运营实践的过程中，主要扮演“公共服务购买者”角色，直接或间接向社会购买社区服务。此外，还有政府主导、市场化运作的社区服务机构，以及政府和企业成立合资公司等多种形式，整体形成了应用广泛的公私合作融资模式。例如，英国的社区更新以运营主体自筹、公私合作为主，将公共服务设施的规划、投资、建设、运营等环节一揽子授权给公私合作平台，由平台发起融资行动(图1)。

除了直接或间接向社会购买社区服务，政府还运用财政手段统筹使用各级财政资金，以带动社会资本进入社区。德国在《德意志联邦共和国基本法》中规定联邦、州、地方政府各提供1/3的城市更新资金，尤其是在项目前期，政府公共资金的投入是社区建筑修缮、社区基础设施供给的必要支撑。经过初期投入后，带来土地升值并吸引大量私人投资者。政府投资还在社会组织培育中发挥着重要作用。日本的NPO组织、英国的第三部门组织等承担了社区照顾、社区卫生服务、社区营造等福利功能，提供了比政府供给更有效的社区服务。为了激励非营利组织发展，英国政府通过直接资金支持、购买代金券、搭建融资平台等方式，帮助非营利组织获得社会投资。

为了激励社区和运营主体主动申报社区更新，英国、德国、日本出台多种支持性政策，其中社区规划发挥着重要引导作用。例如，英国的“城市挑战计划”、日本的“团地再生”行动计划等社区更新规划具有法定规划效力，并作为分配财政预算和申请城市更新基金的依据之一。英国、德国、日本政府还通过建立公共投资与私人投资相结合的社区更新专项基金、发行住房类债券和REITs金融产品等方式获得项目融资，极大地调动了参与主体的积极性。

4　国际社区公共服务设施可持续运营实践对我国的启示

4.1　构建运营前置、贯穿全过程的可持续运营框架

存量发展阶段的城市和社区更新对高质量公共服务设施供给、社区精细化治理提出了更高的要求。关注运营过程，本质是以人民为中心、以需求为导向的治理端创新。将可持续运营作为社区公共服务设施供给全链条、全生命周期目标，构建社区公共服务设施运营主体、运营空间、运营资金协同的更新机制。在社区更新项目启动前，通过调研社区服务需求提前锁定运营方向，以运营内容确定设施和功能的规划布局，遴选和组建与运营主体相匹配的参与主体；在更新规划、投资、建设过程中，盘点低效空间，挖掘公共服务设施再利用潜力，激发居民参与社区营造的热情，实现运营收益共享；在设施交付和运营过程中，充分发挥运营在繁荣社区、激活社区创造力、提升参与式治理效能方面的积极作用，推动运营的社会、经济、环境效益综合提升。见图2。

4.2　建立多元主体参与运营的协商机制

社区公共服务设施运营过程中涉及各级各类行政主体、不同市场主体，以及非营利机构等社会主体，需要统筹协调多元主体在目标驱动、权责关系等方面的分歧与矛盾，建立系统的“政府、市场、社会、居民”协商机制，为多元主体进入运营全过程创造良好的政策环境。首先，明确多元主体在社区公共服务设施运营中的权利与责任边界，避免出现职能错位、越位和缺位问题。在运营的全过程中，需要发挥政府公共性和公信力的主导作用，把握以人民为中心的整体目标和方向；合理引导市场保持良性竞争，促进公共服务资源的高效配置与利用；发挥社会组织和居民的志愿性、非营利性特点，保证公共服务设施运营的基本公益属性。其次，应当构建不同主体的制约评价机制，包括政府主导的纵向行政监督评价以及市场、社会、居民之间的横向使用评价，达到多元主体制衡效果。最后，在实际运营中，需要结合社区发展情况，合理选择市场主导、政府—社会双重主导、居民自治等运营模式。

4.3　精细化挖掘、整合、利用空间资源

公共服务设施运营需要一定的空间规模，在现状空间资源紧缺的条件下，盘活已有空间、整合碎片空间、挖掘潜在空间、协调区域空间，是在物质层面确保公共服务长效、可持续运营的基本要求。在社区层面，摸排存量空间与低效用地，通过土地用途变更、土地使用权转让或出租等方式腾挪相关设施空间。对于可利用空间有限的社区，可以采用“见缝插针”“以小见大”等空间利用方式。在街道或区级层面，统筹不同社区对于公共服务设施的具体需求，按照服务设施类型和服务要求的不同，划分社区公共服务层级。针对无法在社区内满足运营空间需求的情形，可在街道层级、相邻社区之间或更大尺度的区域内统筹，通过“肥瘦搭配”“长短互补”，实现公共服务设施运营空间的高效化、精细化布局。此外，应搭建空间产权方和运营方沟通协商平台，在一定范围内允许运营方在不改变土地性质的前提下实现空间再利用，在保障基本公益性服务的同时，寻找服务增值盈利点，为产权方提供相应的经营分成。

4.4　多渠道实现运营资金平衡

长效稳定、灵活适应的资金平衡方案是促进“居住社区补短板”等城市更新行动形成可持续“自我造血”机制的关键。首先，政府主要承担监管考核职责，确保资金合理分配和高效使用。发挥财政资金的兜底与领投作用，将财政资金重点用于保障社区基本公共服务设施配建、运营的完整性。将惠民性、经营性社区公共服务项目的部分或全部交由市场主导，探索公益性项目与经营性项目综合打包运营的方式。其次，制定鼓励社会资本进入社区的准入政策、融资政策和运营政策。政府可通过“投建运维”一体化全链条招标、“片区统筹”全条线资源等创新方式确定实施主体。创新投融资政策，在政策性银行贷款、地方政府债券、城投平台融资，以及城市更新基金、REITs等方面予以支持。加强多层级和多渠道的资金统筹，明确资金使用范围和规则，为运营主体营造宽松适宜、集中高效的资金使用环境。最后，拓宽社区公共服务的盈利途径。丰富供给层次以满足居民多样化的需求，在提升类项目中探索推行“使用者付费”模式，提高运营的服务增值溢价能力。

5　结束语

本文以城市更新为背景，以社区公共服务设施运营为研究对象，通过分析英国、德国、日本的社区公共服务设施运营实践，探究各国在不同发展阶段下开展社区公共服务供给的模式和策略，总结提炼出各国在社区公共服务设施运营中参与主体多元、空间布局灵活、资金可平衡的相似性经验，为我国现阶段社区公共服务设施运营提供参考借鉴。

考虑到我国城市发展阶段和国情的差异，在借鉴国外模式的同时，需要明确以人民为中心、追求全体人民共同富裕的总体价值取向，综合考虑社会经济发展水平、城市治理能力、社区基本条件，因地制宜地制定社区公共服务供给主体、空间与资金相适应的政策框架，进而达成城市更新全过程的可持续运营目标。此外，在未来的相关研究中，有必要进一步探讨社区公共服务设施可持续运营的动态评价机制，通过对不同社区、不同人群的需求分析和设施运营绩效评价，持续提升社区治理与服务能力。