石楠：为治理现代化搞好城市规划

最近一段时间，我们大家一直在思考，城市规划在当前面临很多挑战。过去若干年来，城市规划很大程度上是为了增长和发展，或者说是为了可持续发展。今天， 怎样具体做好规划， 需要更加超脱一点的思考和判断。

党的二十大提出全面建设社会主义现代化国家。中国式现代化的基本定义是中国共产党领导的社会主义现代化、人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化和走和平发展道路的现代化。

在中国式现代化的语境下，治理现代化是建设现代化国家的应有之义。十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，到二十大，在新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”之外增加了治理现代化，作为整个国家实现现代化的重要组成部分，可以看出治理现代化在中国式现代化建设中的重要地位。

关于治理现代化与规划的关系，党中央提出了一系列要求：早在2013年，十八届三中全会提到要推进国家治理体系和治理能力现代化，同时在第四部分“加快转变政府职能”中明确，健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，在第十四部分“加快生态文明制度建设”中专门提出建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。这些标志着规划本身的角色和定位发生了重要转型。

2019年，十九届四中全会通过的《决定》，第五部分明确提出坚持和完善中国特色社会主义行政体制，健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系。我们今天讲到的发展规划，其实是放在行政体制的完善和建制框架里面谈的。第十部分讲到“坚持和完善生态文明制度体系”时，提出加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度。这一点明确了空间规划体系作为生态文明制度体系中的重要组成部分，这是一个重大转变。

另一方面，在谈到治理现代化的时候，我们必须认识到， 中国式的治理现代化和西方讲的治理体系现代化或良治等概念有很大差别。 中国式治理现代化强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度。对于治理现代化进程也有明确的时间表，到2035年各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，到新中国成立100年时全面实现国家治理体系和治理能力现代化。

如何实现治理现代化？在制度建设方面，中央2015年在《生态文明体制改革总体方案》中明确了空间规划的新定位，提出到2020年构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系等八项制度构成的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。

由此可见， 空间规划体系的构建并不是简单地为了实现多规合一，也不是简单的因为部门管理权限的变化，而是要把它放在整个国家的现代化以及国家治理现代化的框架下来理解。 治理现代化的实现需要若干根本制度的支撑，其中一个重要的制度就是生态文明的制度体系。可以认为，伴随着生态文明制度体系的建立，国土规划、国土空间规划、土地利用规划、城乡规划等各种空间规划，都面临着重新回到制度层面的时代要求。

历史上，从新中国成立初期城市规划就是我国基本制度的组成部分之一，和国民经济计划互补，推动国家的工业化和现代化发展。改革开放以后，规划的地位受到了很大的挑战，虽然各种规划日渐增多，但在很长一段时间以来，规划实际上已经脱离了制度本身，成为一种为制度服务的技术工具或行政手段，可见，2015年是一个很重要的标志和转折点。

另外一项很重要的国家政策是2014年颁布的国家新型城镇化规划，明确提出要推动多规合一。此后，生态环境部、住建部、原自然资源部在不同地区试点多规合一工作，取得了很大成效。到十九届三中全会《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，国土空间规划开始正式迈上快车道。

2019年发布的18号文件《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确提出建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用。此前于2018年发布的44号文件《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，也提出以规划引领经济社会发展是党治国理政的重要方式。

这一点我们要有清醒的认识。党和政府在治国理政中很重要的一条经验就是以规划引领经济社会发展，这是共产党治理世界上最大的发展中国家，推动可持续发展的成功经验之一，也得到国际社会的认同，联合国制定17个可持续发展目标（SDGs）和《新城市议程》的过程中，特别是SDG11已经吸收了中国和很多国家的经验，其中一条就是以科学规划来引领可持续的城镇化。

44号文还提出，更好发挥国家发展规划的战略导向作用，为创新和完善宏观调控、推进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会主义现代化强国提供有力支撑。在党和政府机构调整的背景下，这一文件明确要建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。如果说以规划引领社会经济发展是治国理政的重要方式，那么这个体系可以认为是执政方式的基本框架。另外文件还专门讲到了国家级空间规划的重点，包括聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地，全面摸清并分析国土空间本底条件，划线划区等工作。

在此之前，2016年中央发布的6号文件《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出进一步加强和改进城市规划建设管理工作，解决制约城市科学发展的突出矛盾和深层次问题，开创城市现代化建设新局面，还专门强调了城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。这与发挥国家发展规划的战略导向作用、空间规划体系的基础性作用的文件精神是一致的。

6号文件还专门规定了两图合一、部门合一，并强调了城市党委和政府在城市发展当中的作用。城市党委和政府要制定具体目标和工作方案，并且要将考核结果作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。

党的二十大报告除了上述提到的中国式现代化的目标以外，还提出了发挥国家发展规划的战略导向作用，突出构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，以及坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平。可以说，党的二十大报告是迄今为止对我们国家整个规划体系的最系统完整的表述。

讲到“城市规划”，我们经常把它理解成“城市规划工作”，我个人认为这种表述应该重新推敲，在建设中国式现代化国家、实现治理现代化、以规划引领可持续发展的语境下，“城市规划”这四个字不只是一种工作层面的安排，而是党和国家一项很重要的事业。

我个人提出理解城市规划的三个维度：一是城市规划职能的维度，包括政府机构设置、行政管理职能、“三定”方案；二是城市规划行业的维度，是规划院、规划设计的各种规划实践；三是城市规划学科的维度，也就是大学教育、人才培养等。我们需要从这三个维度来理解过去和今天的城市规划，而不能简单地只从某一个单一维度，单一的维度来理解不够全面，而且会造成语义上的混淆，甚至产生很多矛盾。

习近平总书记对于城市规划的表述非常多，我把2018年党和国家机构改革以后，他对城市规划的表述列了一下：他在广州讲到“城市规划和建设要高度重视历史文化保护”；在上海讲到“无论是城市规划还是城市建设都要坚持以人民为中心，聚焦群众的需求”；在浦东讲到“要把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”；在雄安讲到“真正把高标准的城市规划蓝图转变为高质量的城市发展现实画卷”；2023年又在上海专门讲到人民城市理念，“在城市规划和执行上坚持一张蓝图干到底”。

我个人理解，总书记反复提到的“城市规划”四个字并不是指某个部门的职能，而是指党和国家重要的事业，更多的应该理解为一种抽象的、集成的概念。

我们看一下“城市规划”这四个字的语义变迁可以发现：1989年以前，城市规划指的是城市的总体规划和详细规划，以及为了做好城市总体规划而开展的城镇体系规划，是一种“规划工作”或“规划业务”的蕴含。到2008年《城乡规划法》出台，“城市规划”四个字的基本语义发生了重大变化，不再包括城镇体系规划，因为城镇体系规划从学术角度来说属于区域规划，不属于城市规划。所以2008年的城市规划指的是全国、省、城市、镇、村庄五级规划体系中城市这一级的规划，具体工作包括了城市总体规划和城市详细规划，详细规划又分为修规和控规，所以是针对“城市”这个规划对象的特定层级的规划，在突出“一级政府一级规划”原则的同时，强调了规划的政策属性，也折射出城市规划的部门职能色彩。2015年中央城市工作会议和2016年的6号文件总体延用这种语义的基础上，由于会议组织方和参会对象的特点，特别是随着2015年《生态文明体制改革总体方案》发布，将空间规划纳入生态文明制度体系，乃至2018年机构改革后，城市规划的概念进一步延展了，变成了城市层面上的各种规划，也更加抽象，不再局限于部门，而是倾向于指代“城市工作”这个集合概念中的一个环节，可能包括了城市发展规划、国土空间规划、人居环境规划、交通规划、生态环境规划等各类空间性规划，而且所有规划都有中央文件很明确的规定和授权。

其中 有两个很关键的转折点，就是2008年的《城乡规划法》，2015年的中央城市工作会议和《生态文明体制改革总体方案》出台。 《城乡规划法》的出台，使得城市规划从过去包括了城市和区域的规划转向市区、建成区层面，从更多侧重于物质空间的城市规划转向接近“人居”概念。而中央城市工作会议上讲的城市规划，很明显的一个转变，是从行政职能向政治使命的转变，已经不再是某个部门的一项职能或工作，这个会也不是某个国家部委的会议，而是中共中央召开的会议，参加会议的人员是中央政治局常委，中央政治局委员、中央书记处书记，全国人大常委会有关领导，国务委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，全国政协有关领导，中央军委委员，各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团党政主要负责同志，中央和国家机关有关部门主要负责同志等，是全党做好城市工作的战略部署，重点在于解决城市工作的指导思想、总体思路和重点任务，城市规划只是这项宏伟事业中的组成部分。

我曾经做过一个梳理，从城市规划的学科、职业、职能和法律与政策体系的关系，有几个演进的过程：从古代中国就有城市规划理念，虽然没有专门的机构，但有一些部门或者固定的官衔是跟城市规划或人居环境紧密相关的；新中国成立以后到改革开放再到现在，虽然“城市规划”这四个字没有变，但是语义已经发生了很大的变化。其社会地位会时而上升时而下降，我个人认为总体上是一种螺旋式上升的趋势。重要的是，今天我们理解城市规划，必须把它作为党做好城市工作的重要抓手，是人民的规划，而不再仅仅是部门规划职能或专业的规划。

另一方面也要看到，城市规划虽然是一个技术性很强的工作，或者说有着雄厚的学科知识与专业技能的基础，但 城市规划从来就不是一个独立完整的技术文件，而是始终服务于一定时期的执政理念。 无论在中国古代，西方近代文明的过程中，还是在今天世界各国的范围来看，城市规划总是服务于执政者的执政理念的。

执政理念的变化，会对规划产生很大的影响。比如，建国初期我们的城市规划其实更多的首先要解决战后重建的需求，以物质环境和生活条件的改善为重点，是计划经济条件下低水平的平均主义资源分配；改革开放后，城市规划的重点在于为经济增长服务，市场化条件下的高速城镇化以财富增加为核心，因此出现了很多为了招商引资，甚至于为了开发商利益做的规划，规划脱离了制度环境，成为一种技术工具；2017年，习近平总书记说，“我们不能吃子孙饭，断子孙路，用破坏的方式搞发展”，近年来提出了人民城市的理念，规划不只是为了财富的增长，不只是为了建设，更多的是为了实现可持续发展，在资源配置方面也要更多的考虑公平、公正的因素。

城市规划定位、语义和理念的变化，都应该促使我们一些新的思考。城市规划从行政工作成为党的事业，1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》强调城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管理；到2015年的文件中，讲到各级党委要充分认识城市工作的重要地位和作用，像重视农村那样重视城市，像抓三农工作那样抓城市工作，各省、自治区、直辖市党委和政府要统筹推进本地区城市现代化建设，城市党委和政府是城市工作的责任主体。不能简单地从部门职能角度理解城市规划，也不能只是从技术过程来理解城市规划，而是要把它放在前述的逻辑框架下看待，认识到城市规划作为治理现代化的重要作用，认识到城市规划的过程特征。

同时还要有一个 “城市规划+” 的概念。2021年发布的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，“加强城市规划、建设、管理”，对于一个执政70多年、有100多年历史的优秀政党来说，从重大成就和历史经验的视角，把“城市规划”写进历史决议，是很了不起的一件事。党的二十大报告提到要“提高城市规划、建设、治理水平”，从“规划、建设、管理”到“规划、建设、治理”，一字之差，说明党对于城市工作既往成绩的肯定，也说明下一步国家治理体系、治理能力现代化的进程中， 要实行城市规划、建设、治理的逻辑，在共产党领导下，政府、企业、民众多元参与，共同搞好城市规划。

治理现代化语境下，城市政府应该从划桨人转变为掌舵人，要同市场、企业、市民一起管理好城市事务，承担社会责任，要提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。因此，在执政理念上，“无论是城市规划还是建设都要以人民为中心，聚焦人民的需求”。对此，习近平总书记曾经明确指出，“进入新时代，人民对美好生活的向往更加强烈，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好”。“城市是人民的城市，人民城市为人民”的人民城市思想，理所当然地成为执政者的基本理念。

那么，城市规划如何更好地服务于新时代党的执政理念？我们在重新思考城市规划的地位、内涵的同时，对此应有清醒的认识。重拾中华优良文化，回归治道传统，应该成为认识的起点。在这个逻辑下，提出若干建议跟大家分享：

第一，要进一步明确， 城市规划必须服务于社会需求和执政理念， 回归共产党领导下的“人民城市”的基本属性，直面当代主要矛盾，满足人民群众的需求。

第二，城市的各种规划要强化发展规划的战略导向作用和国土空间规划的基础性作用，协调各专业领域的规划、各种满足具体需求面向问题的规划，形成多规在城市层面的协调。 新时代的多规合一，核心内涵是规划之间要协调， 而不是成为一种规划。

第三，要基于人居环境科学研究的成果，做好促进高质量发展的、科学的城市规划。城市要发展，以满足人民群众那八个“更”，但必须是高质量的发展。 规划必须是科学的， 要根据人居环境的发展规律和科学研究成果来制定科学的规划。

第四，学习北京、合肥等城市的经验，建立市委城市工作（治理）委员会，统领城市规划、建设、治理。坚持多元主体参与城市规划，不能简单地靠技术合理或行政权威来替代制度性的公众参与， 要让规划真正成为社会共识和共同行动。

第五，顺应城市从空间扩张、经济增长为重点，转向城市持续更新、城市高品质生活为重点， 城市规划职业、学科必须实现范式转型。

第六，作为规划行业的个人， 规划师要秉持“信仰规划、崇尚科学、追求艺术、服务人民”的信条， 积极探索规划内容、形式和方法的创新，在保持设计传统的基础上，掌握更多城市研究、政治学、社会学、生态学的知识和技能。

本文来源：城中百人