居住类地段更新的类型、历程与关键问题——以南京为例

居住是城市基本职能之一。不同时代和地域条件下居住类地段演变出各自独特的形态肌理、建筑类型、社会结构和民俗习惯，作为居住文化与日常生活的生发器，是人民美好生活需求的重要载体。然而，随着社会经济的发展，城市中，特别是老城内，部分居住类地段无力跟随时代节奏，而逐步走向衰败。本文关注南京三种居住类地段的更新实践历程，总结其中产权（人）、资金、机制等关键问题，论证产权人主导的“自主更新”逐渐成为产权复杂、诉求多元的居住类地段更新的有效模式。  

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居住类历史地段更新

居住类历史地段是指具有一定规模和历史文化价值，并以居住为主导功能的地段。其中不仅保留了历时积淀的街巷结构、建筑肌理、传统风貌和物质遗存，也传承了相应的社会结构和民俗行为。遗产保护和空间再生是其面临的双重任务。  

南京老城居住类历史地段的更新历程可以归纳为五种模式（表1，图1~图4）。其实施主体由政府或开发商的单一主导逐渐转向多方协商；物质空间的保护经历了由整体拆除、镶牙式填充到不同时期建设痕迹完整保留的过程；对原住居民及其私有产权的态度也由漠视走向尊重。伴随着对更新模式的不断探索，居住类历史地段的价值得以全面呈现：在传统地块格局控制下，历时叠加形成的低层高密度、有序且丰富的形态肌理，以及代际传承的日常活动与烟火气。

▲   表1  |  南京居住类历史地段更新模式

     

     

▲       图1      |      南京院子和长乐渡     （左右滑动查看）        

资料来源：轮播图1 王兢 拍摄， 轮播图2 徐一品拍摄     。

    ▲       图2      |      改造后的老门东街区

资料来源：作者自摄 。    

▲       图3      |      改造后的大板巷

资料来源：钟宁拍摄 。

         

         

▲   图4  |  马道街39号许宅自主更新 （左右滑动查看）      

资料来源：薛亮拍摄 。

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危旧房（棚户区）改造

危旧房（棚户区）是城市化进程中的阶段性产物。2008年以来，南京先后启动三轮棚户区改造计划，20.7万户群众“出棚进楼”。目前，老城范围内易于改造的危旧房地块基本完成，剩余部分大多面临产权关系复杂、居民意愿不一、征收成本过高、资金难以平衡等困境。  

伴随《南京市城市危险房屋消险治理专项工作方案》的出台，陆续完成虎踞北路4号（省化工小区）5幢住宅“三原”翻建、八宝前街72号院小区11幢“抽户改造”、石榴新村更新等实践探索（图5~图8）。

     

     

▲       图5      |      虎踞北路4号5幢改造前后对比     （左右滑动查看）    

资料来源：南京日报 。

▲   图6  |  八宝前街72号院小区11幢“抽户改造”

资料来源：南京日报。

▲   图7  |  更新前的石榴新村

资料来源：石榴新村城市更新项目规划设计方案 。

    ▲       图8      |      石榴新村城市更新效果图

资料来源：石榴新村城市更新项目规划设计方案     。

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老旧小区改造

老旧小区是指城镇建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区。具有示范价值的典型模式包括：（1）适老化改造。公教一村小区结合居民需求增设电梯、安装楼道休息椅、修建缓坡道、建设老年活动广场等。（2）打造共享客厅。雍园41号小区在两栋建筑之间的空地上建设共享客厅，融合绿化、党建宣传、停车储物、休憩娱乐等多种功能。（3）优化停车设施。和平大沟小区改造中设计单户分隔、带有储物空间的高标准车棚，解决居民非机动车停放和杂物储存的需求。（4）增设厨卫设施。建于民国时期的“石库门”风格住宅——树德坊小区，将环境优化提升和文物建筑修缮相结合，在文保部门指导下，精心修复石库门建筑风貌和小区景观，同时拆除违章建筑，并采用轻质材料统一新建可逆式厨卫设施，开创南京市非成套文保建筑增设厨卫设施的先例。

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关键问题：产权（人）、资金与机制

南京居住类地段更新的主要模式可以归纳为整体开发、环境整治、自主更新三种。整体开发和环境整治由政府或开发商主导，前者以征收方式迁出全部或大多数居民，进行休克式的整体改造开发；后者则以市政设施和公共设施完善及建筑外观整治为主。而自主更新模式更加强调多元主体的共同参与，以产权为基本单元，以产权人意愿为基础，进行小尺度、渐进式更新活动。近年来，在城市更新行动中随着防止大拆大建政策的发布和物权意识的日益增强，整体开发模式不断地遭到唾弃，产权人主导、多元参与的自主更新逐渐成为共识。但是由于居住类地段往往面临产权关系多样、居民意愿不一、利益主体众多等共性问题，实施过程中普遍面临诸多困境，而作为操作基础的产权（人）、推进动力的资金及实施保障的机制则是突破困境的关键所在。  

4.1 产权(人)：操作的基础

城市更新面对的是建成环境，因此对既有产权关系、产权边界及产权人更新意愿的确定是首要基础。产权人有权利决定是否、何时参与更新，也有义务承担更新成本，关键在于如何达成共识，确保更新活动的顺利开展。过去旧城更新中经常出现的诸如保护与开发、拆迁与维权等社会矛盾，正是源于对私有产权和居民意愿的忽视。  

4.2 资金：推进的动力

城市更新涉及诸多利益相关方，无论是政府或开发商主导的整体开发，还是居民主导的自主更新，都需要系统性考虑参与各方的资金投入与收益。居住类地段更新需要逐步摆脱单一主体大操大办的传统模式，基于“谁受益、谁出资”的基本经济原则，制定合理的资金方案。其一，与新城建设相同，政府财政理应承担市政设施和公共服务的投入，解决老城历史遗留问题，为更新工作奠定基础；其二，允许政府开发平台和社会资本收购部分产权，并通过适度的空间增容和经营行为调动其积极性，以平衡更新成本，同时激发老城活力；其三，鼓励并引导以产权人为主导的自主更新模式，由居民主动投入改造成本，改善居住条件和获得房产增值收益。  

4.3 机制：实施的保障

机制在城市更新中具体表现为政策法规干预下的多部门、多角色博弈与协同的组织行为，包括更新模式的演进，以及为保障更新实施而制定的政策文件。二者互相促进：更新模式的转变和不同案例的尝试，推动了相关政策文件的制定，政策也成为更多同类型项目实施的依据和保障（表2）。  

  ▲     表2    |    南京居住类地段更新相关文件

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总结与讨论

南京居住类地段更新坚持以人为本，不断通过试点项目探索更新方法和机制建设，已取得的阶段性成果值得深刻总结与反思。此类项目普遍面临复杂产权关系和多元居民诉求，梳理产权信息和尊重产权人意愿是开展更新活动的重要基础和前提。在机制建设和资金筹措层面，历史地段和危旧房改造均经历了由大拆大建到自主更新的模式转变的过程，资金投入由政府或开发商主导转向多元渠道共同参与，鼓励产权人出资参与更新活动；老旧小区改造过程也愈发关注居民诉求，并且出现局部自主更新的尝试。  

作为一种以产权人为主体、不改变既有产权关系的城市更新模式，“自主更新”不涉及大规模征收拆迁，由产权人承担主要改造成本，可有效发挥其主观能动性，降低政府财政压力，避免强制拆迁带来的社会矛盾。但在实际操作层面尚有亟待讨论和解决的问题：  

其一，自主更新牵涉诸多参与者，其中，居民的主要目的是消除安全隐患、改善居住品质及使潜在的房产增值。但是往往存在同一更新单元内多位产权人意见不一、申报手续复杂、一次性投入过高等现实问题。马道街39号许宅、虎踞北路4号5幢的自主更新都经历了漫长的协商和繁杂的手续办理过程，难以直接复制。若要破题，使其成为一种可以普遍推广的更新模式，关键在于完善机制建设，以提高推进效率、减少协商成本。相关政府部门需要积极转变角色，通过政策创新明确并规范自主更新申请、审批、产权重置等手续流程，方便居民自主办理；同时出台微增容、危房补贴、历史建筑修缮补贴等激励措施，推动居民积极参与更新。  

其二，自主更新是一种根据居民意愿渐进开展的微更新模式，但是对于人口密度高、人均居住面积远低于平均水准的历史地段和棚户区来说，单纯依靠自主更新无法有效改善民生。小西湖更新模式分为自愿、渐进的征收和自主更新两个前后衔接的阶段，前者降低人口密度、疏通街巷、完善基础设施和公共服务，有效改善居住环境，激发留守居民参与自主更新。两种模式互相补充，不可或缺，但是在不同实践案例中如何确定征收区域和面积比例，需要根据实际区位条件、人口密度、居民意愿等进行深入研讨，在资金投入、活力提升和民生改善之间取得平衡。  

其三，虽然自主更新受制于政策机制、居民意愿、建设成本等客观条件，但是规划和建筑设计不能因此缺席。相反，设计师要从单纯的设计转向更为综合的策划、组织和协调工作，通过经济合理的设计方案改善居住品质、提升房产价值、平衡公共利益和个体诉求，以此坚定居民改造自宅的信心，有效推动自主更新进程。  

本文撰稿： 董亦楠  韩冬青