建设国家水网有必要发挥水权水市场的作用

引调水工程是国家水网的重要构成。建设引调水工程，完成水资源从调水区到受水区的输配和使用，是一项复杂的系统性工作，其实质是对区域水权的分配，并由此衍生出水源地保护、调水工程建设与运维、调水输配与消纳、水费收缴等工作，为此还需要清晰界定好涉及主体的权责，各司其职。通过水权水市场改革，一是可以明晰调水水权归属，明确受水区可分得的调水水量，避免用水纠纷矛盾；二是围绕调水水权分配和使用涉及的各个环节，从权利角度出发，可以界定清楚调水区保护水源地、有关单位实施调水和运维调水工程、受水区缴纳用水费用等权责，界定好涉及主体的责任与义务，为国家水网的良性运行奠定基础。

国家水网中的重大引调水工程往往跨流域跨区域建设，涉及多个受水区，如南水北调工程。现实中，受极端气候或经济社会发展影响，存在年度可调水量无法满足多个受水区需求、经济发展水平较高的受水区用水需求超出既定分配调水量等情形，这对协调满足不同受水区调水需求，公平实施调水工作造成了现实困扰。从用水权角度看，受水区调水水权明晰后，在常规水资源调度工作中，受水区权利内的调水权益应当优先得到保障与执行，否则将会违背公平性原则，造成高价得水、无序调水的不良局面。如果面临可调水量无法同时满足多个受水区既定分配水量需求情形时，可以通过“同比例核减”方式确定各个受水区调水指标；如果面临同时存在既定分配水量之内和之外用水需求时，应当首先满足既定分配水量之内的受水区用水需求。据此，也可以为编制重大引调水工程水资源调度方案与年度计划，完善调度机制提供支撑。

受经济社会发展形势或配套工程建设等因素影响，引调水工程建成运行后，往往面临着调水指标配置与用水需求不匹配的问题，调水指标无法及时消纳。引调水工程建成后能否达产高效供水，也会连带产生受水区水费支付等问题，进一步影响工程效益的发挥。如果能够实施用水权市场化交易，将无法及时消纳的调水及时交易给有需求的受水区，则能够有效破解上述调水消纳问题，促进水资源优化配置的同时，也有利于加快工程投资回收，充分发挥工程供水的经济效益、社会效益和生态效益。

从我国水权水市场建设历程看，水权管理意识是一个逐步唤醒的过程。在此过程中，伴随着关于水权内涵、改革重点和路径等的争议以及相关制度的逐步建立健全。党的十八大以来，我国用水权改革提速，探索逐步深入。水利部、国家发展改革委、财政部联合印发的《关于推进用水权改革的指导意见》（水资管〔2022〕333号，以下简称《指导意见》），首次在政策文件中明确了调水水权是区域水权的重要构成。在此之前，多数受水区对于分得的调水，“量”的意识多一些，“权”的意识比较少，关于调水的权利边界、水权管理能够发挥的作用、如何发挥作用等考虑的较少，倾向于采用传统行政管理方式开展调水工作。以调水为标的的区域水权交易探索较少，较为成功的案例是水利部水权试点期间河南省以南水北调中线调水为标的开展的跨地市水权交易。可以预见，在国家水网建设中注重水权管理，还需要一个过程。

有效的确认方式，有助于受水区树立调水水权意识，明晰调水归属，解决水权边界模糊等问题。目前来看，现实中缺少有效的调水水权确认方式。《指导意见》提出“对已建和在建的调水工程，调水工程相关批复文件规定的受水区可用水量，作为该区域取自该工程的用水权利边界”，仅仅是对调水水权权利大小的明确，并没有提出有效的权利确认方式。调水工程相关批复文件虽然明确了调水水量（权利边界）、受水区范围（权利主体）等权利要素，但其作用在于工程前期阶段确认工程的规模等技术参数，印发对象与权利主体往往也不一致，不适合作为调水水权的确认方式。

当前，调水水权市场存在交易意愿不强、市场发育缓慢的情况，其原因为缺乏有效的市场培育手段。从买方看，缺水地区“等靠要”观念偏重，存在路径依赖，往往希望通过行政方式解决缺水问题，这也是经济成本最低的手段，购买调水水权的意愿不强。从卖方看，用水指标没有完全消纳的受水区，对开展水权交易还存在担心，如开展交易后国家会相应核减本地区的调水分配指标等。再加上水权交易收益不高，激励不足，造成拥有结余调水指标的受水区普遍惜售的现象，转让水权的意愿不强。从培育市场角度看，现实中缺少针对有效消纳调水指标的强制性规定或要求，买方和卖方也缺乏有效的沟通机制，无法为有针对性的开展市场培育工作提供支撑。

《指导意见》的有关规定为明晰调水水权提供了指导和依据。为此，可以借鉴河南通过省人民政府及受水区市人民政府分别印发南水北调中线一期工程水量分配方案，确认辖区内有关市、县行政区所拥有的调水水量的做法，通过印发引调水工程水量分配方案，完成上级人民政府对下级人民政府所享有调水可用水量的确认。该种做法可以清晰的确认受水区所享有的调水水权，能够进一步提升受水区水权管理意识，也为开展交易活动奠定了基础。

需要说明的是，当地地表水和外调水都是区域水权的重要构成，一个地区所享有的当地地表水可用水量，是通过印发江河流域水量分配方案的方式予以确认的。对外调水可用水量也通过印发水量分配方案的方式进行确认，实现了对区域当地地表水和外调水可用水量在确认方式上的统一。

国家水网供用水管理涉及到调水、供水、用水、管水等环节，与之相关的主体包括：国务院水行政主管部门、有关流域管理机构、工程运行管理单位、调水区、受水区、取用水户等。如果从水权管理的角度看，则涉及到用水权的分配、交易、监管、保障等事项。有必要通过制定印发分工方案的方式，综合考虑调水水权权益的实现、工程的良性运行等，集合相关主体，厘清各方关系，确认各方权责，为调水分配、调度组织与实施、调水交易与监督、水源地保护、工程管护等具体事项的落地提供支撑。

丰富调水水权交易市场培育举措的目的在于打消买方、卖方交易疑虑，促成交易。基于此，可有针对性地建立相关制度。

一是建立结余调水水权收储机制。基本思路是：对于受水区暂未能利用的调水指标，设立判定条件，认定为结余指标；在自己对结余指标不处置也不交易的情况下，由受水区上级水行政主管部门认定为结余指标并委托有关单位予以收储交易。交易成功前，工程水费仍由原受水区缴纳。在抵扣交易相关花费后，交易收益由相关受水区按比例分享。这样的机制设计，一方面可以倒逼有结余指标的受水区尽快开展调水消纳或交易工作，因为一旦形成结余指标就将由上级水行政主管部门实施统一的收储交易，另一方面可以解决结余指标“小而散”、供需不匹配问题，减少买方和多个卖方同时进行谈判的交易成本。

二是建立政府基准价与市场协议价相结合的定价机制。推进交易时，买方担心交易价格过高，卖方则担心交易价格过低。在这种情况下，结合《指导意见》有关要求，可以以具备相应能力的机构评估价作为基准价，协商确定交易价格，为双方顺利达成交易奠定基础。此外，还需要建立调水水权交易价格与工程水价的联动机制，约定好基本水费与计量水费的缴纳主体及缴纳方式。

三是建立“长短结合”的交易期限确定机制。合理的交易期限是调水水权交易顺利开展的重要条件。交易磋商中，买方担心配套工程投资大但交易期限过短，经济上不划算，因而希望能够获得长期、稳定的交易水量；而卖方则担心水量交易期限过长会影响本地区未来经济社会发展用水。为了满足交易双方对于交易期限的不同诉求，可以采取“长期意向”与“短期协议”相结合方式解决供需双方利益不同步问题。交易双方首先通过签订交易意向书的形式，约定未来较长一段时间的交易量，交易结束后调水水权自动归还卖方；其次双方约定每隔多少年限签订一次调水水权交易协议，协商确定协议期限内的交易水量和价格。“长短结合”的交易期限确定机制，能够有效保障调水水权交易的稳定性和灵活性，维护交易双方的核心利益。