英国：城乡规划变革经验和启示

本文来源于《城乡规划》2016年集刊

在过去的三十多年里，经济持续稳定的高速增长快速推动了中国城镇化的进程，但同时也带来了城乡发展差距和区域不平等的逐步加剧，城乡一体化发展因此成为缩小城乡差距的重要宏观政策。

英国作为现代城乡规划制度法规建立最早的国家，形成了整合多空间维度、覆盖城乡全域的城乡规划体系，通过对其2000年后城乡规划体制变革的回顾分析，可为中国城乡规划变革提供借鉴。

2000 年英国政府发布“2000 农乡白皮书——我们未来的农乡”和“2000 城市白皮书——我们未来的城镇和城市”，分别为英格兰农乡和城镇制定了愿景和发展目标，同时通过建设和完善监督评估系统及城镇城市指标评估系统对两个白皮书的政策内容进行实施跟踪和检讨报告。

2001年英国政府发布“规划绿皮书”，建议以区域空间战略和地方发展大纲替代以前的结构规划、地方详细规划和单一开发规划。区域空间战略是一个空间战略蓝图，描绘区域的空间发展远景和目标。地方发展大纲是一个可进行动态调整的政策包，便于对地区经济社会发展进行实时监控，灵活应对地区环境变化。每个地方当局都必须按要求进行编制，不存在城乡类型之编制区别，城乡分类主要是便于进行分析研究。区域空间战略和地方发展大纲都是战略性规划策略，旨在将土地开发利用政策与其他相关政策和计划整合起来，同时考虑各部门政策的空间影响，实现政策目标在空间尺度上的整合和协调。2004年英国政府又颁布“2004 规划和强制购买法”。至此，英国逐步形成一套以法规、条例、规则、政策、通告、指引、开发规划等构成的空间规划体系。

大的转折出现在 2010 年，英国保守党和自由民主党组成的联合政府进行执政。在 2007 年至 2009 年全球金融危机背景下，联合政府实行紧缩政策，反对以往的区域规划政策，并于 2011 年通过“地方主义法案”废除了所有区域策略。在法案中，各地方政府被赋予更大的自主权，并被要求承担更多的责任和义务 ( 包括区域合作 )。然而由于不确定性的加大，不同社区治理和决策能力的差异，专业知识和资源投入的降低，很可能导致政策协调以及实施效果的不佳，责任的推诿和逃避。当然通过自愿性的治理和区域合作也有可能创造更多的机会、创新和结果。

1.   强调以证据为基础的政策制定过程

英国在实施区域空间规划的过程中大力推动以证据为基础的信息密集型政策制定，同时越来越多的使用统计指标来通报和评估政策实施效果。中国的城乡规划改革可借鉴以证据为基础的政策制定方法，将外部证据和经验、判断、专业知识相结合，提高城乡规划政策和目标实施可行性或动态完善性。

2. 构建空间政策地图

2011 年，英国皇家规划学会委托曼彻斯特大学对英格兰政府政策进行了全面普查和空间关联，将不同地区可能产生不同影响的政策和方案整合为近 100 个政策地图。通过这个政策地图构成的总体框架，决策者可以更好地判断单一政策建议如何与整个国家的发展相互影响，更好的理解部门之间、区域之间的政策是冲突还是互补。中国城乡规划可推行多层级多类型的地图倡议，将国家、区域、地方的政策计划在不同的尺度进行图示化绘制，一方面分析各部门、各区域、各层级现有政策和计划存在的空间协同或冲突，另一方面提供可视化的政策依据，鼓励政策制定者进行有效地批判性地思考。

3. 充分发挥空间战略规划的作用

2000 年之后，英国政治经济环境虽然发生过多次变化，但是城乡规划体系始终以强调空间规划的弹性作用。无论是区域空间战略、地方发展大纲，还是 “地方主义法案”之后的地方规划，各地方当局都试图通过各种方式和机制促进区域协调，整合各类空间政策和目标。中国城乡规划首先需要承认利益主体的多元性和未来变化的不可预测性，摆脱对综合理性和图纸控制的过度依赖，结合国情合理利用空间规划手段灵活地整合更多社会、经济、环境等空间政策，协调不同区域的利益诉求。