乡村公共服务和公共基础设施建设是实施乡村振兴战略的重要任务，也是国家现代化建设的重要内容。近年来，党中央、国务院出台了一系列政策措施，加快推进乡村基础设施建设和公共服务改善，取得了显著成效，乡村面貌发生巨大变化。同时也要看到，我国乡村基础设施和公共服务体系还不健全，乡村基础设施及公益事业用地紧缺与低效利用并存，基础设施用地及公益事业用地在使用管理和用途调整上也存在诸多难点。乡村振兴要加强农村基础设施建设，强化土地对乡村振兴保障的基础作用，促进农村经济社会持续健康发展。

因此，在实施乡村振兴战略和推进城乡融合发展进程中，应从明确用地概念内涵、加强用地审批管理、规范土地用途转换等方面加以完善，发挥乡村公共基础设施及公益事业用地的保障和利用功能。

乡村公共基础设施及公益事业用地

党的十八大以来，我国进一步强化政策支持和要素保障，把公共基础设施建设重点放在农村，加快推进农村基础设施提档升级，持续改善农村生产生活条件。2022年，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《乡村建设行动实施方案》，围绕加强农村基础设施和公共服务体系建设，提出12项重点内容。要求在完善集约节约用地政策上，规范开展城乡建设用地增减挂钩，保障乡村建设行动重点工程项目的合理用地需求；探索开展全域土地综合整治，整体推进农用地整理和建设用地整理，盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持乡村建设等。

乡村公共基础设施用地。在具体分类及包含类型上，由于农村公共基础设施的分类方法较多，且具有点多面广、类型多样的特点，为避免交叉重复、更加清晰分类，《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》（发改农经〔2019〕1645号）采取按经营属性分类的办法，根据农村公共基础设施运营营利能力，将其分为非经营性、准经营性和经营性等三类。依据政策内容，乡村公共基础设施用地主要包括农村水电路气信以及公共人居环境、公共管理、公共服务设施等用地。

乡村公益事业用地。现行立法上未对乡村公益事业用地进行明确界定。根据《土地管理法》《城市房地产管理法》的相关规定，公益事业用地属于划拨用地范畴，同时结合《划拨用地目录》（自然资源部令 第9号），公益事业用地具体包括非营利性邮政设施用地、非营利性教育设施用地、公益性科研机构用地、非营利性体育设施用地、非营利性公共文化设施用地、非营利性医疗卫生设施用地、非营利性社会福利设施用地。

据此，本文提出乡村公益事业用地是指为特定地域范围内农村集体经济组织成员的公共利益需要使用的土地，主要包括科学、教育、文化、医疗卫生、体育等社会公益事业的规划建设所使用的土地。

乡村公共基础设施及公益事业用地。目前，乡村公共基础设施及公益事业用地缺乏明确的内涵定义，主要是通过列举用地类型的方式进行概括。如《乡村振兴用地政策指南（2023年）》（自然资办发〔2023〕48号）对涵盖的用地类型进行列举，提出乡村公共基础设施及公益事业用地包括农村道路、农村供水保障、乡村清洁能源、农村物流体系、农村人居环境整治、乡村信息基础设施等乡村公共基础设施用地，以及乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地。

总体上，乡村公共基础设施及公益事业用地涵盖为农村各项事业发展以及农民生活改善提供公共产品和公共服务的设施用地，涉及乡村经济、社会、文化等方方面面，以实现公共利益为目的，保障农村集体经济组织和村民的共同利益。不同于农村集体经营性建设用地以营利为主要目的，用于发展乡镇企业、乡村旅游以及乡村产业等。

本文将乡村公共基础设施及公益事业用地结合起来进行分析，提出乡村公共基础设施用地及公益事业用地是指为特定地域范围内的农村集体经济成员的集体福利和公共利益需要而使用的各类用地的总称^[1]，属于集体公益性建设用地，具体包括农村水电路气信等乡村公共基础设施，以及科学、教育、文化、医疗卫生、体育等公益事业建设用地。

集体公益性建设用地的审批管理

根据国家现行土地管理法律法规和有关政策规定，乡（镇）村公共设施及公益事业建设用地应符合国土空间总体规划和村庄规划，服务于乡村振兴战略。《土地管理法》六十一条明确，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照相关规定办理审批手续。

地方上，部分省市通过出台相关通知或指引文件，明确乡（镇）村公共基础设施和公益事业使用集体建设用地的审批服务流程，细化审批事项的申报材料、审批机构和办理流程等，对乡（镇）村公共设施和公益事业用地审批管理进行统一规范，主要对是否符合规划、是否符合用地标准等内容进行审查。具体审批流程上，由用地主体提出申请，提交乡（镇）人民政府或区（县）自然资源部门审核，最后报区（县）人民政府审批。

表1 部分地区公共基础设施和公益事业用地审批服务流程

上海市在公共服务设施、基础设施项目审批流程上，《上海市乡村建设项目规划资源审批制度改革实施细则（试行）》（沪规划资源乡〔2020〕206号）提出，使用新增建设用地，或者存量建设用地改变权属、用地性质、规划控制指标等的乡村建设项目，建设单位应申办规划土地意见书，明确土地利用和规划条件。其中，小型公共服务设施、基础设施项目（用地面积不超过500平方米且建筑面积不超过1000平方米）可免于办理规划土地意见书。

图1 上海市乡村小型公共服务设施、基础设施项目审批流程图

土地用途转换是存量集体建设用地改革尚待破解的关键问题。以往国家和地方对乡村基础设施及公益事业建设投入不足，集体公益性建设用地存在一定短板。同时，随着城镇化的加速推进和农村空心化问题日益显著，集体公益性设施低效闲置、布局不合理等现象明显，城乡二元结构导致乡村公共基础设施及公益性用地紧缺与低效利用并存。乡村振兴背景下，以新产业、新业态、新模式为代表的乡村一二三产业融合发展趋势凸显，用地复合性、动态性需求增加，集体建设用地内部地类的相互转换逐渐引起关注。如何盘活利用闲置、废弃的集体公益性建设用地，促进集体公益性建设用地到集体经营性建设用地的转换是目前重难点。

那么，如何实现集体公益性建设用地到集体经营性建设用地的转换？敬请期待下期《乡村集体公益性建设用地到集体经营性建设用地的转换路径》。

参考引用

[1] 史卫民,李子玉. 乡村振兴视域下农村公益用地利用的法律规制 [J]. 西北民族大学学报（哲学社会科学版）, 2022, （02）: 66-75.