从基础设施到都市生活——高密度城市地区既有铁路用地综合开发解读

轨道交通设施特别是区域性铁路运输系统，在为城市提供高效便捷联系服务的同时也不可避免地穿越城市核心地区，占用大量土地资源，对城市空间造成严重的线性割裂。受自身单一的服务对象与功能限制，铁路用地除站点之外的设施空间与城市其他空间互动极少，是道路交通和人流的孤岛，其线性空间不可避免地阻碍着相邻地区间的交通、功能联系，破坏片区整体的景观空间序列。  

20世纪六七十年代以来，轨道交通设施与城市空间的关系备受关注，但理论研究与实践主要关注客流量汇聚的站点周边开发现象，如站城一体化开发与公交导向开发。为满足高密度发展城市地区不断增长的人口与经济发展需求，20世纪八九十年代，占据着城市大量土地资源的铁路轨道及其配套设施用地上空“空间资源”的“获取”与复合使用开始得到关注。目前相关的实践与研究主要着眼新建城市轨道系统，如香港、北京、深圳等地新建地铁车辆段上盖开发实践，重点关注该类项目的上盖开发技术问题[和土地价值的捕获机制，对于占据着更大规模土地资源的既有区域性铁路用地的实践与研究仍较少。  

本文将着眼既有铁路综合开发的国际前沿实践先例，研究其发展动因、共性特征、空间组织逻辑与运营机制，从城市发展与规划实施合理性等视角，探讨该类项目推动的必要性和可行性，以期对该领域研究提供补充，助力科学推进同类铁路综合开发实践。

1  铁路用地与城市空间关系的变化

铁路用地与城市在空间上的关系随着城市发展、城市空间的拓展而变化（图1）。铁路设施为线性交通设施，加之配套服务功能用地占地较大，在早期城市规划中一般布局在城市的边缘地带，以减少对城市的影响（图1a）。

图1  铁路用地与城市集中建设区空间关系演变示意图

随着城市快速发展与蔓延扩张，城市开始跨铁路轨道区域拓展建设新区，铁路特别是区域性铁路与城市的空间关系已不符合原规划的设想。铁路的区位从城市边缘演变成为城市核心地带的一部分，区域穿越性铁路轨道及其配套设施用地不可避免地成为割裂城市的消极因素（图1b）。  

随着技术发展，20世纪后期新建的城市核心地区轨道交通设施除无法埋地的部分如车辆段之外，轨道部分往往直接下地，如地铁、埋地的高铁线路等。  

针对铁路设施用地特别是既有铁路设施用地割裂核心城市空间的现象，快速发展城市地区近年来有较多的探讨、思考与行动。根据铁路线路的负面影响程度、保留必要性以及城市发展的需求，一般有以下几种不同的应对方式。

1.1  将铁路线路取消、改线或埋地，释放大规模土地资源，缝合重构城市空间

将铁路取消、改线和埋地后，原有占用大规模地面土地资源的铁路用地得以释放。纯铁轨部分自身用地较为狭长，废弃铁轨用地一般以景观化的形式被改造为城市慢行游憩空间，激活原铁路周边地区活力，如纽约高线公园等（图1c1）。  

铁路沿线功能区中占地更大的修车、存车站场等配套设施用地的再开发更加“大有可为”——释放出的大量城市核心地区土地资源可以提供城市紧缺的公共游憩和生活生产服务功能空间，甚至缝合、重构被割裂的城市空间结构。如推进中的美国亚特兰大环线项目（   The Atlanta Belt Line   ），沿着近35   km   长的废弃铁路释放出526   h m2   绿地、5600套经济适用房，并铺设了53 km 的慢行步道；位于德国法兰克福的欧洲城（   Europaviertel   ）项目预计通过整合废弃铁路功能用地释放达145   hm2   的土地资源，该项目目前已完成一期建设；2017年，由米兰市政府和   FS   城市系统（   FS Sistemi Urbani   ）发起的米兰 斯卡 利 （   Scali Milano   ）项目，针对米兰斯卡利地区废弃铁路释放出的土地资源进行整合梳理和整体规划设计，该项目涉及七大铁路废弃用地，预计释放用地总面积达125   h m2   （图2）。

图2  米兰重生项目释放铁路用地布局示意图

1.2  在保留铁路功能的基础上，整体上盖开发，实现空间缝合

既有铁路功能保留的前提下，铁路用地对城市的穿越性割裂不可避免。为解决线性割裂问题，部分城市针对狭长的运行轨道采取上盖绿地空间的方式改善片区景观和空间联系。对于腹地用地规模更大的铁路站场和其他服务用地区域，有的城市则开始谋划进行更为复杂的立体综合开发。

1.2.1  在正常运行的铁轨上方整体上盖绿地公园

在铁路轨道正常运行的基础上通过建设盖板上盖绿地公园，不涉及复合城市功能开发和复杂的支撑结构设计，可在消除铁路消极影响的同时增加城市公共绿地空间（图1c2）。  

2012年，巴塞罗那桑兹区城市管理局针对横穿城市的铁路轨道进行更新改造，成功为市民打造了一座上盖铁轨公园，在“缝合”城市“伤疤”的同时为市民提供了公共游憩活动空间（图3）。2016年，占地8.5   h   m2   的多伦多铁路盖板公园（   Rail Deck Park   ）项目获得市议会批准，旨在为多伦多市民打造全新的标志性开放空间（图4）。

图3  巴塞罗那铁轨公园建成图

图4  多伦多铁路盖板公园位置示意

1.2.2  对既有功能保留的铁路站场及其配套设施用地进行复合城市功能综合上盖开发

对于快速发展、土地资源供不应求的高密度发展城市地区，仍需保留的铁路设施功能用地往往是城市土地开发强度的低效使用“洼地”，其上空开发权的获取不可避免地进入城市管理者的视野。在占地规模相对其他可开发用地更为可观的铁路用地上进行分层用地设置和盖板开发犹如为城市“新造”土地（图1c3）。  

这一探索从20世纪八九十年代便有迹可循，1990年代初的巴黎左岸协作区项目通过整合轨道周边低效使用的铁路用地资源，尝试局部上跨轨道进行上盖开发建设，打造了以图书馆等公共文化设施为标志的巴黎左岸新城市目的地。近年来，美国、英国乃至我国等地的高密度发展城市地区都开始进行既有铁路用地综合开发的探索，如美国2019年一期落成的纽约哈德逊站场（ Hudson Yard ）项目，总体规划编制完成的纽约森尼塞德站场（ Sunnyside Yard ）项目，费城30号街区（ The Philadelphia 30 th Street Station District ）项目，处于审批阶段的芝加哥中央一号（ One Central ）项目，已启动项目招标的中国杭州艮山门动车所盖板项目等。  

既有铁路用地综合开发与轨道站点及其周边的公交导向开发项目、废弃轨道设施用地的净地开发项目或一体化设计实施的新建轨道上盖项目不同，由于地面现有铁路用地功能的保留，其面临的上盖综合开发技术复杂性更高，土地出让模式更复杂，需协调的主体更多元，项目推动的难度与成本更高，带来的综合效益也将更多元、更广泛，在基础设施用地复合使用实践中更具典型性（表1）。本文将就美国近期正在着力推动的哈德逊站场项目、森尼塞德站场项目、费城30号街区项目、芝加哥中央一号项目进行研究分析。

表1  轨道相关土地利用的实践与研究情况  

2  纽约哈德逊站场项目

1900年，纽约市已关注到铁路基础设施对于曼哈顿核心地区的空间割裂、噪音等负面影响，决定针对暴露的铁路设施进行覆盖盖板等针对性处理，在原露天的铁路站场和中央车站基础上建成公园大道；1903年州法律禁止在市中心暴露轨道。20世纪初，曼哈顿一系列铁路基础设施的改造措施一定程度上造就了曼哈顿中央商务区。  

纽约哈德逊铁路站场项目位于曼哈顿公园大道西侧，紧邻哈德逊河滨河空间和纽约高线公园，是长岛铁路和国家铁路在曼哈顿仅存的“暴露”于地面的轨道区域，现状为长岛铁路的车辆段，未来也将保留其存车功能。

2.1  项目的缘起与发展方向的确定

20世纪末，高密度开发的纽约曼哈顿已几乎没有多余的可利用未开发土地，项目所在的曼哈顿西区整体土地利用效率较低。1990年代，时任副市长开始关注铁路站场作为体育场馆用地申办奥运会的可能性。2003—2004年，以哈德逊站场为核心的哈德逊广场片区总体规划初步规划（图5）发布，提出将哈德逊西站场作为体育场、片区重新分区、地铁7号线延长等计划，哈德逊西站场被规划为体育场馆的一部分，东站场被作为城市复合功能区设计。而后，在区域规划协会和民意调查等多方反对下，规划方向开始向纽约未来发展紧缺的产业和居住空间、公共活动空间倾斜。

图5  2003年哈德逊广场片区重新分区规划中哈德逊站场的规划情况

此后项目历经了近10年的发展方向研讨，哈德逊站场“重新分区”规划于2009年审批通过，作为不可多得的大型立体上盖开发区承载着多方对于纽约曼哈顿“城市未来”的期许，目的是满足未来城市产业发展以及居民就业、居住、公共游憩、艺术服务等需求。作为哈德逊广场分区规划的核心部分，哈德逊东西站场区域被规划为充满活力的曼哈顿中城商业区的延伸，规划了文化、学校、住宅、酒店和零售用途以及链接延续纽约高线公园的新开放空间和公园绿地（表2）。

表2  哈德逊站场开发时间线  

2.2  项目推进主体与运营机制

2.2.1  项目由政府主导、企业参与共同推进

哈德逊广场项目整体由政府多部门主导推动，通过完善的规划与激励政策吸引开发主体参与。哈德逊广场项目合作机构于2005年成立，由纽约市规划、开发和施工多部门专业人员组成。为推动哈德逊广场整体开发按规划目标落地，市政府出台了专门的特殊分区政策并对应全新的密度和用途分区，同时推进增设地铁站点和延长线路服务、建立新的开放空间系统等公共部门的支撑行动，此外还叠加纽约市工业发展局的统一免税政策，都作为吸引和激励开发商参与的政策进行了整体设计（图6）。

图6  哈德逊广场项目的整体运营机制

2.2.2  获取站场上空开发价值的同时通过政策设计实现资金自循环

纽约市政府通过“地区改善基金”的政策设计实现开发商与城市公共利益的共赢，在捕获站场上空开发价值的同时实现资金自循环。该政策规定哈德逊站场地区的商业或住宅项目的开发商可通过提供地区改善基金，购买超过分区决议中规定的“基本”容积率（   FAR   ）之外的额外规划容积。纽约市政府获得的地区改善基金主要用于改善哈德逊广场地区的基础设施，包括地铁7号线延长线、公园和开放空间的建设，反哺项目自身公共服务需求并增加场地对于目标产业和居住人群的吸引力。

2.3  公共设施的前置建设与盖板设计的完善支撑铁路站场上盖开发

2.3.1  铁路功能保留带来的落柱空间、市政基础设施、交通服务等短板问题

长岛铁路地面运行和停车轨道的保留使得项目地块落柱空间严重受限，盖板上方中高层建筑物的工程结构支撑设计需在轨道布局限制条件下完成。市政基础设施方面，原地面铁路功能用地的市政管网系统难以满足上盖开发的需求，需在新造的盖板上方重新进行土地的“一级开发”。  

铁路用地周边的公共交通、停车空间等存在“天然”短板。公共交通方面，由于站场原有功能的单一性，站场所在区域为城市边缘的非轨道站点区域，城市公共交通服务未覆盖，最近的轨道站点距离项目约2   km   ；停车方面，由于地面长岛铁路停车场功能的保留，地块大部分地下空间无法开发，无法按常规净地项目的做法将地下空间作为地块停车空间，带来停车困难等问题。

2.3.2  落柱技术与盖板覆土技术的领衔突破

项目在保留铁轨和满足铁轨运作净空需求的基础上，根据铁轨的疏密程度进行柱网和盖板桁架结构设计，与无轨道的净地区域相结合，进行上方的盖板建筑布局，实现盖板上方塔楼建筑物的建设（图7,图8）。

图7  哈德逊站场开发项目结构支撑分析图

图8  哈德逊站场盖板人工地表设计剖面示意图

在项目新造的盖板上方进行市政管网和海绵设施的布设、盖上绿地覆土，以满足盖上建筑物的市政配套和植被生长等需求。

2.3.3  政府通过政策设计和部门协作全方位支持项目交通服务的完善

为确保项目公共交通设施服务满足未来发展需求，地铁7号线轨道的延伸和站点的增设作为项目招商的前提在2005年的哈德逊广场区总体规划完成后前置推进，以期大幅度提高项目未来公交出行比例，匹配曼哈顿的公交出行导向要求。就项目先天的停车空间不足问题，纽约市在哈德逊广场特殊分区政策文件基础上针对停车出台了停车规程，基于专区停车盈余情况调查协调解决停车问题，如图9所示，除了2—6号地块，其他地块原有的公共停车位部分将通过签订合约的方式，优先为哈德逊广场特殊分区内地块提供停车空间。

注：除2—6号地块，其他地块为特殊停车规则区。

图9  哈德逊广场特殊分区特殊停车规则区

3  纽约皇后区森尼赛德站场项目

纽约森尼塞德站场位于与曼哈顿隔河相望的皇后区，除小部分私有土地外，地块主要由美国铁路公司（   Amtrak   ）和大都会运输局（   MTA: Metropolitan Transportation Authority   ）共同运营。长达近2   km   的狭长现状地块将皇后区较为繁华的长岛市西北部片区与东南侧的工业和住宅片区割裂开来。

3.1  项目的发起与承载的发展期许

2014年，美国铁路公司向纽约市提出森尼塞德站场的合作开发意向，以活化其土地资产，满足城市紧缺的住房需求。森尼塞德站场占地庞大，约合57 hm2 ，也是纽约不可多得的可利用公有用地，其建成将改变城市空间割裂的现状，重构片区空间结构。  

被称为“纽约后花园”的皇后区每年新增常住人口约4000人，其住房供应和基础设施难以满足快速发展需求。项目的提出匹配皇后区乃至纽约市对未来发展需求的预判，被认为将有效缓解纽约市迫切的住房配套需求，并将改善片区的空间和交通割裂、公共空间欠缺等问题。项目由纽约市住房和规划相关部门和铁路公司共同推动（表3）。

表3  森尼赛德站场项目推进时间线  

作为铁路自身的配套服务功能空间，森尼塞德站场区域现状与周边功能和交通的联系较为薄弱，大面积的单一铁路功能用地占据着城市的核心地区，仿若城市中的“孤岛”（图10），带来的交通出行环境和城市体验的负面问题也一直困扰着周边的居民。

图10  森尼赛德站场现状

2020年最新公布的总体规划充分考虑了利益相关者关心的开放空间、交通出行环境、经济适用房、就业机会、多元化与可持续发展等方面的改善或供应诉求。项目的规划将保留原站场停车存车、货运代理等功能，并以大面积的盖板为城市“造”地。规划初步确定占地约57 hm2 的用地上，46 hm2 将成为通过盖板形成的新公共土地。其中24 hm2 （占盖板40%）为公共绿地和开放空间，此外将提供6000套极低收入家庭经济适用住房和6000套中等收入家庭可负担产权房，并创造7000多个永久性工作机会。同时规划新建10~12处教育配套设施、2~3座图书馆、5个医疗诊所、30多个儿童或保健中心，增设一座新建的区域火车站和一个地铁站、一条快速公交线路。  

项目被认为对于皇后区、纽约市和区域具有重大意义：将为人口仍在快速增长的皇后区提供大量的新增住房，为纽约市创造更多的就业机会，未来交通枢纽的建设也将大大改善区域的交通服务。

3.2  复杂的大面积铁路站场上方上盖开发技术探索

3.2.1  重点关注公共交通低碳出行，未来将依托站场轨道资源构建区域交通枢纽

作为北美最繁忙的铁路站场，森尼塞德站场每天有780列火车经过，除美国铁路公司各类重要廊道列车外，长岛铁路和大都会运输局的线路列车也在此存放，未来容量还将根据规划调整新增。依托站场的区域性和城市等多元轨道系统，项目计划在站场增加区域枢纽站和地铁站点，打造未来的交通换乘枢纽，服务长岛铁路、大都会北方铁路、美国铁路公司和新泽西的列车，同时与城市轨道系统联通，建立与站场原有的轨道系统之间的客运联系。这成为项目未来实施的重要前提，将有效促进项目自身及周边的公交导向开发。

3.2.2  停车问题利用裙房和地面停车解决

与哈德逊站场项目相同，由于地面铁路功能的保留，地下空间无法开发，停车空间不足的问题在盖板面积更大的森尼塞德站场更为突出。森尼赛德站场项目在可行性研究中，提出了中高层采用裙房集成的停车场提供服务、低层建筑采用地面路边停车的对策。裙房除临街的部分作为商铺和配套设施等与市民交互较多的空间外，其余空间作为停车空间（图11）可解决项目欠缺地下停车空间的问题。

图11  森尼赛德站场停车空间示意图

3.2.3  重视对城市公共空间和慢行区域的缝合

项目规划占比40%、面积达24 hm2 的公共空间，布局在轨网较为密集、不适合进行中高强度开发的区域，包括三处大型城市公园和一处沿铁路的带状公园、一处城市广场，以及贯穿盖板联系所有公园的中央绿地和人行天桥，共同形成了开放空间网络和慢行体系。  

由于地面功能空间的保留，盖板需在原地面之上约10 m 的高度“新造”土地，盖板高差不可避免地造成对邻近城市空间的压迫。总体规划中开放空间基本覆盖盖板的边缘区域，旨在打造便利、美观的盖板出入口区域，弱化盖板对于城市周边造成的新的隔离感或压迫感。

3.2.4  保障地面铁路运作需求的结构设计和地面封闭性空间的安全系统支撑设计

与哈德逊站场项目仅11   hm2   的地块不同——站场部分塔楼可依托无轨道的白地区域共同实现高层塔楼的落柱需求——森尼塞德站场项目大部分盖板上的建设将完全架设于不同功能的铁路轨道上方。项目结合不同铁路功能区域的轨道间距条件进行盖板柱网间距和转换桁架设计，确定盖上建筑物的可承载高度是高层、中层抑或低层（图12）。在满足铁路限制条件的前提下，为未来的规划调整保有弹性。总体规划目前确定除条件极为苛刻难以上盖的运行轨道和极为密集的铁路岔道区域外，将对其余80%以上的铁路站场进行整体上盖开发，盖板面积约为46h m2 。

图12  森尼赛德站场不同区域可承载建筑高度示意图

同时，项目针对铁路从露天变为封闭设施，进行了针对性的生命安全系统和铁路照明、日常运营系统等支撑设计，布设了紧急排烟设施、烟雾和污染物处理厂、架空电力集成系统等设施，细致地布局设计了地面通往盖板的出入口和直梯维修通道（图13）。

图13  森尼赛德站场铁路轨道层设施布局

3.3  以盖板和市政、交通、安全等设施的建设为前提的整体实施框架

森尼赛德站场项目作为纽约皇后区最大的公有潜力用地，实施的主体主要为纽约市政府和美国铁路公司，并以公共利益为导向全面保障项目的落地，前期投入较大。项目推动的前提是“公共土地”的创造，即进行盖板和盖板相关的支撑基础配套设施的建设。据统计，盖板建造的成本大约高出购买新土地成本的20%~50%（图14）。除盖板自身结构建设成本外，盖板人工地表需配备的基础设施如电力、通信、天然气等设施的建设，以及周边下水道承载力的提升等，也是项目实施的重要前提（表4）。同时，开发主体还需就地面轨道设施施工环境变化增设的照明和通风排烟系统等支付费用。为保障公共利益的实现和片区交通、景观割裂现状的改善，区域枢纽站点的建设被前置，纽约市也承诺为站点的建设提供大量资金。

图14  通过上盖盖板建造新土地与购买新土地时新建筑的每可建造平方英尺的成本差异（1平方英尺约合0.093㎡）

表4  森尼赛德站场盖板公共土地的创造成本估算  

为保障项目规划目标的实现，项目将成立非营利规划实体以管理规划的实施，同时配合相应政策以确保住房供应和可持续发展的实现。经济适用房优先考虑由社区的开发商或非营利组织运营，以保障项目长期作为市民可负担的住宅供应。

4  其他案例

4.1  费城30号街区站场项目

费城30号街区项目围绕费城最大的铁路枢纽站费城站，带动周边片区整体复合开发，紧邻着费城站北侧的铁路站场也被纳入规划范围。针对除密集的运营轨道线外的轨道腹地区域进行整体上盖，并将通过公共绿地空间系统将东侧河流与盖板上方、费城站以及周边社区紧密联系起来，使得原本无人问津的36h m2 铁路站场区域成为人们可以到达并进行生产生活和休闲游憩的地方。根据2016年公布的总体规划文件，盖板上方将建设住宅、办公设施、酒店以及政府服务机构等，形成一个功能多元、配套完善的社区。  

目前，30号街区项目的站点周边开发已经启动，以美国铁路公司为主导，吸引开发商加入；南侧净地的开发以及周边绿地系统开放空间的建设也将在15年内推进。铁路站场区域的上盖综合开发将于2030年左右启动，打造“未来社区”服务未来城市发展需求。

4.2  芝加哥中央一号站场开发项目

中央一号站场位于芝加哥正准备重点打造的滨水片区南侧，目标定位是成为滨水地带天际线的南部重要组成部分，进而成为城市未来地标之一。项目准备利用站场的轨道线路基础，打造未来的城市大型中央交通中心，并在盖板上进行高强度的商业办公与住宅开发和基础设施的完善配套。  

项目由开发商主导发起，在征得铁路所有权方   Metra   城郊铁路公司的同意后进行了项目的总体规划设计，并于2021年进入分区规划申报与公众意见征询阶段。由于大型交通中心的建设需要市政府出资约65亿美元，巨额的成本在公众征询意见过程中遭到了纳税人的反对，项目开发的必要性也在市政府遭到了质疑。项目的进一步推动还需在政府和民众多方认可的前提下方具备推动的可行性。

5  经验总结

由前述既有铁路用地综合开发案例可见，由于铁路功能保留和现状功能空间的特殊性，项目具备显著的区位和功能方向特征，并面临相似的实施障碍，项目实施的必要性与城市发展的需求迫切程度和可开发利用土地资源的情况有关，项目实施的可行性需以多方的联动协作和完善的实施机制为前提（表5）。

表5  典型既有铁路用地综合开发项目信息一览表  

5.1  该类项目多位于发展需求迫切、土地资源紧缺的高密度城市地区，区位、功能方向特征显著

既有铁路用地综合开发项目不同于城市轨道如地铁上盖开发项目、新建铁路用地开发项目和 TOD 综合开发项目——具备先期整体规划和开发、地下空间开发、人流集聚等优势——在既有单一铁路功能条件的限制下，存在较多城市公共设施服务的短板和开发建设的“疑难杂症”，上盖开发的建设需协调地面铁路功能进行。由于既有铁路用地综合开发项目盖板的建造成本超出普通白地的购入成本，面临更多上盖立体开发带来的系列难题，对于发展空间充裕或有其他低成本开发机会的城市，该类项目并非首选，因而目前提出和着手推动该类项目践行的地区仍主要位于发展需求迫切、土地资源紧缺的高密度城市的核心地区，项目区位特征显著。  

定位方面，由于高密度发展地区的该类项目往往得到各方重视，承载着规划对于城市未来发展可能性的极大期许。上盖开发将改变原有的城市割裂，重构城市空间结构，因而也常作为城市重要地标性项目被打造。  

功能方向上，多数布局了公共开放绿地空间，并以居住、商业办公、文化、教育和其他配套等综合服务功能为主。由于轨道网密集区域只能上盖低层建筑物甚至不允许任何建构筑物，盖板上方的用地在落柱空间局限的区域多选择布局公共绿地，满足城市欠缺的开放空间供应需求。而由于高密度城市发展诉求的共性，如满足不断增长的人口和就业需求、公共活动空间和配套设施需求等，项目功能方向以住宅、产业和商业为主，同时配套城市所需的文化、教育和其他公共设施。

5.2  项目的推动由政府主导或获得政府强力支持，多团队、多部门协作推动

既有铁路用地综合开发项目唯有在市政府、铁路权利主体、开发主体以及项目周边利益相关方达成共识的前提下，才具备推动的可行性。该类项目用地往往涉及区域性铁路用地，主体大多相对独立于城市，为单个或多个大型的铁路公司产权用地。受原有上层规划的限制，铁路用地并不具备除地面铁路相关功能外的上空开发权利，项目的推动涉及用地性质、建筑规模的调整，土地出让政策和基础设施的建设等，因而需要由政府主导并得到规划、土地、交通、财政等相关部门的强力支持。而由于地面功能的保留，项目需进行上盖开发建设，不可避免会对周边涉及用地利益相关方带来影响，亦需考虑利益相关方对于盖板建设的意见和诉求。  

哈德逊站场项目在政府的强势主推下进行，开发主体作为实施单位由政府招商引入，在政策框架下共同推进项目的实施；森尼赛德站场项目在铁路主体与纽约市政府的主导下进行，土地的重新规划与土地相关出让政策的支持、在实施过程中盖板的建设与城市公共服务的供给都依赖政府的介入。而芝加哥中央一号项目则由开发商发起，在项目的推动过程中，未与城市发展的诉求和城市政府的发展意愿达成共识，目前项目仍处于论证协商阶段。  

除多方达成项目推动的共识外，在项目整体滚动运营的过程中，铁路方、开发主体、政府以及市民的参与必不可少。由图15可见，在前期研究、基础设施的建设、项目的建设推进等阶段，铁路方地面功能需求的适应性提出，市政府对于交通、盖板、配套等基础设施的前置推动和类似哈德逊站场项目的土地和税收、基金政策支持，开发主体的探索性方案推进、资金投入、满足多方需求的建设空间打造，都是项目落成的重要前提。

5.3  现状铁路用地多为城市交通和功能的“孤岛”，交通等基础设施的完善是项目可行的前提

由于地面现状功能的单一性和盖板交通组织的限制，既有铁路用地开发项目往往与周边片区交通联系薄弱，是城市居民极少会“抵达”的城市“负面”空间。由城市相对消极的空间转为未来将吸引人流集聚的城市公共活动空间和生产生活空间，需要项目整体交通系统的重构。而由于盖板停车空间的限制，项目往往鼓励公交出行以缓解项目的停车难题。目前，纽约两个项目通过统筹前置了项目迫切需要的交通基础设施如站点的建设，以解决项目的交通出行问题。其中森尼塞德站场项目更是计划打造一个新的区域交通枢纽，并依托枢纽打造盖上的   TOD   城市空间。费城项目则先天条件较为优越，站场位于城市铁路枢纽周边，未来可成为枢纽   TOD   一体化开发的一部分。而芝加哥中央一号项目正是由于交通枢纽的打造成本较高，遭到较多的公众反对意见，项目的推进面临较大的瓶颈，可见公共交通条件的改善是既有铁路用地综合开发项目的重要前提。

5.4  由于既有铁路保留的特殊性，盖板技术、安全保障是项目实施的支撑条件

项目盖板可行性和铁路地面功能、生命安全体系的构建是项目重要的支撑条件。地面功能由露天转为盖下封闭空间，净空和铁路作业空间的消防、通风条件等的安全可行保障是项目实施的大前提。盖板的建设在铁路层功能满足的前提下进行柱网设计和上盖可建设体量的研究。同时，盖上“新造”土地的市政系统、覆土等基础设施的可实施性、可承载情况也应作为项目可行的前提。

5.5  盖板与邻近片区的融合设计是项目得以合理实施落地的重要环节

竖向设计上，由于地面铁路净空的要求和盖板层结构厚度以及覆土、管网等的布设需求，新造盖板往往与周边片区存在较大的高差问题，盖板边界的处理若不完善，将带来新的城市立体空间上的压迫和隔离。这是地面铁路功能保留项目的共性问题，盖板边界的灵活退台处理和公共绿地空间的衔接，是该类项目在城市空间、慢行体验、景观体系等真正实现空间缝合、项目得以合理实施落地的重要环节。

6  结语

2013—2014年我国铁路综合开发相关政策出台以来，占地庞大但使用低效的区域性铁路用地在各个城市得到关注，相关开发项目是否具备开发推进的必要性，需结合城市发展阶段、城市发展需求的迫切程度和土地资源的紧缺程度判断。政府部门、铁路部门和开发主体的通力协作，涉及利益主体和市民的参与是项目得以实施推进的重要前提，项目唯有在相关政策设计、设施配套的支持下，盖板设计、安全设计、交通和市政承载等环节皆可行的条件下，才具备推动的可行性。