历史文化名城“新旧分离”模式溯源与再思

2022年是我国历史文化名城制度建立的40周年，在中国式现代化进程中开创历史文化名城保护规划工作的新局面，需要探索更科学的保护规划路径、挖掘和拓展更多元的价值内涵 ^[1] 。对于经历过快速城镇化、大建设时代的中国而言，历史文化名城保护规划工作的难度之高，放眼世界都堪称“荆天棘地”级别。尤其是当文化诉求和经济诉求同时投影于城市空间时，保护与发展的矛盾变得异常尖锐甚至是不可调和 ^[2] 。那么，该如何通过规划布局与空间结构塑造来实现对历史文化名城的保护？在本土的城市规划实践中，“新旧分离”模式始终是一个无法绕开的经典话题。

“新旧分离”模式 指的是“在老城之外开辟新城、双（多）中心并驾齐驱”的城市发展模式 ^[3] ，该模式需要从战略高度思考城市的总体布局结构、明确老城与新城的主要功能划分 ^[4-5] 。回顾历史，洛阳、苏州、桂林、大同、平遥、韩城等名城的规划均在一定程度上践行了“新旧分离”模式。在这些规划案例中，既不乏保护得当的成功经验，亦存在保护不力的失败教训。为了更好地迈向名城保护规划新征程，有必要对“新旧分离”模式进行再讨论、再反思。本文基于历史考察的视角，分别从计划经济时期、市场经济时期两个不同阶段梳理“新旧分离”模式的演进逻辑。同时注意到，支撑“新旧分离”模式运行的基本动力在存量规划等新形势下已发生深刻改变，所以还需要探讨“新旧分离”模式转型过程中的具体问题以及适应未来发展的精细化治理路径。

从渊源来看，本土实践中的“新旧分离”模式在计划经济时期已有萌芽，“梁陈方案”和早期名城的卫星城建设就在一定程度上反映出“新旧分离”的思想。在高度集权体制下，当时的“新旧分离”实践可视为由公权主导的“权威塑形”。

相关研究认为，“新旧分离”模式的本土雏形可以追溯到1950年由梁思成、陈占祥两位城市规划先驱提出的《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》（后世称为“梁陈方案”） ^[6-7] 。新中国成立以后，北京成为国家的首都。由于北京城内原先的军政机关用地和建筑物已无法满足首都职能的需要，因此首都行政中心的规划建设工作被提上政治议程、成为中央决策层必须直接介入的事务。在1949年11月，苏联专家团队提出《关于改善北京市市政的建议》，主张“将行政中心区设于旧城内” ^[7] 。梁、陈二人的意见与此针锋相对，他们认为“继续在城内沿街建楼造成的人口密度太高、交通发生问题，将会成为扰乱北京市体型秩序的祸根”。1950年2月，梁、陈二人随之建议“将城外西面郊区公主坟以东、月坛以西的适中地点作为首都行政中心区的位置” ^[8] 。两派观点的主要分歧在于：建立由旧城向四周扩展而成的单中心结构，或是建立“旧城+新城”的双中心结构（图1）。

图1 苏联专家方案与“梁陈方案”对比

(图片来源：根据参考文献 ^[7][8 ] 改绘)

“梁陈方案”提出“疏散旧城的功能与人口”、“实现职住平衡”、“依托土地改革”和“建设城墙公园”等构想，并结合当时的发展形势、财政状况细致安排了建设时序。可以说，“梁陈方案”对社会主义的制度优势充满期待，也富有远见地看到了“新旧分离”模式对于缓解首都城市病的积极效果。但“梁陈方案”的成果表达主要取决于梁陈二人的知识素养，其科学性有待商榷，加之当时的政治、经济等原因，致使“梁陈方案”最终未被采纳。近年来，随着北京通州城市副中心建设方案和河北雄安新区规划纲要的提出，再次掀起了一股“梁陈方案”的讨论热潮 ^[9] 。“梁陈方案”虽然被永远搁置，但其蕴含的“新旧分离”思想对后来的名城保护与发展工作产生了深远影响。

新中国成立初期百废待兴，严峻的内外发展环境迫使新中国只能“倒向社会主义一边”。随着《中苏友好互助同盟条约》的签订和苏联各项对华援助的施行，举国上下迅速掀了向苏联“老大哥”学习的热潮 ^[10] 。在苏联的援助和指导下，许多城市开始在郊区建设卫星城以承接重大的工业项目。其中，西安、洛阳、大同等城市既是国家工业化建设（“156”项工程）的重点城市，又是传统风貌保存较好的历史文化名城，它们普遍选择“避开旧城建卫星城”。然而，这些城市“新旧分离”结构的成形具有偶然性和不自觉性——很大程度是综合考虑勘探选址因素的结果，而不是由明确的规划理念所主导 ^[11] 。而且在“先生产，后生活”、“个人服从集体”等观念指引下，新旧城之间的联系相对割裂，工业卫星城更像是落实国家重大生产力布局的独立飞地。

图2 早期名城的工业卫星城建设

(图片来源：根据参考文献 ^[11] 改绘)

由于分税制改革导致了府际关系变化，中央政府与地方政府在名城保护方面并不总是能形成统一的价值观。虽然获得“国家级历史文化名城”称号亦为地方政府的一项政绩，但在高昂的机会成本面前，一些地方政府对后续的保护工作持消极态度 ^[12] 。是故，为了兼顾目标传导的刚性和具体实施的弹性，需要对行政事权再划分。名城采取何种空间发展模式至关重要，在一开始就需要通盘考虑、严格传导。只有将“新旧分离”战略意图嵌入到政府管理职权框架、保护条例和法定规划之中，才能最大程度避免空间绩效的浪费。否则，如果无法通过结构调整的方式将旧城地区较高的影子地价 ^① 转移到新城，那就会对城市整体的土地效益提升造成阻碍 ^[2] 。

同时，在行政发包体制下，地方政府还拥有一定的“剩余索取权” ^[13] ，地方政府在执行中央下达的保护任务时可以灵活变通地安排城市布局。如黄山市（国家级历史文化名城）被要求在总体规划中体现“名山秀水-城市文明”的目标导向，而在具体实施过程中，黄山市选择以组团式的布局结构来落实：歙县在市域城镇体系职能结构中被定位为“国家级历史文化名城、以发展旅游服务业为主的次级中心”，予以重点保护；屯溪区和徽州区分别被定位为“多功能、综合性的中心城市”和“现代制造业基地”，予以重点发展 ^[14] 。除此之外，黄山市还积极完善职能分工、产业协作等方面的协同机制（图3）。

图3 黄山市总体规划

（图片来源：黄山市规划与自然资源局）

市场经济伴随着土地资本化进程，即使如此，地方政府也依然握有土地、金融、税收等诸多资源并具有强大的动员能力。由于国有土地是地方政府能够直接经营的国有资产以及可用于银行信贷的抵押品，其土地发展权又是地方政府可调配的关键资源，所以无需经由曲折的协商谈判过程，凭借对各地区发展权的差别化配置就可以达到“开辟现代功能新区”、“保护历史风貌格局”的双重目的。种种行政优势使得地方政府凭借一般管制手段就可以勾画“新旧分离”的大致形态，并配置片区尺度的初始产权。在规划建设阶段，土地发展权被赋予至对市场主体、社会主体的规划许可之中，地方政府通过经济管理权限统收、容积率转移、财税转移支付等方式亦可再度实现不同片区的利益平衡。

表1 “新旧分离”模式代表城市

（表格来源：作者绘制、拍摄）

土地发展权的配置和转移通过“行政+市场”的复合路径来还原“新旧两利，古今兼顾”的蓝图构想，是市场经济时期“新旧分离”模式的基本运行逻辑所在。 以土地发展权作为支撑的“新旧分离”模式在1990年代影响力颇广：1990年代初许多城市掀起了新城建设的热潮，而这一时期又适逢名城保护实践的起步阶段 ^[15] ，苏州、桂林、凤凰等名城为了避免人口和资源在旧城过度集中，就将旧城受到限制的建设容量转移到新城中去，从而促成文物保护事业和经济增长任务的协同推进（表1）。此时的“新旧分离”模式一般表现为两种形式：（1）近郊新增建设用地供应充足的城市，会建设与旧城连绵的新区；（2）受地形条件约束或近郊土地产权关系复杂的城市，则会利用已有城镇的发展基础，建设与旧城保持一定距离的新城。

在市场经济时期，“新旧分离”模式虽然也针对权能进行了适应性调整，但是机制建构依然由公权主导；另外，“新旧分离”模式一定程度上还带有“权威塑形”的先验性特征，缺少对市场环境变化和公民意识萌发的及时回应。“新旧分离”模式在设计初衷主要是基于规划布局、空间结构方面的考量，几乎没有系统设想过从管制到治理的转型进路。“新旧分离”模式的权能一旦被低效锁定，就极易在变化的时局中落入矛盾的漩涡。

一座名城的发展战略、规划布局在多大程度上属于可“剩余控制”的范畴并无定论，而且在现实中，名城是否需要始终贯彻“新旧分离”模式也是模棱两可的议题。也就是说，“新旧分离”是可以内部协调的行政事务，地方政府可以根据现实发展需要而相机抉择执行或终止。虽然城市规划需要传导上级政府的意志与分解上位规划的目标，但在规划编制完成后经常会根据利益偏好“选择性实施”。由于实施监管的刚性不足，即使是被法定规划确定的“新旧分离”结构也难以对后续发展形成“硬约束”，这就导致了许多相关的政策规章频频面临“失灵”的窘境，例如：住建部的“城市体检”工作并不会将过于抽象的空间结构作为城市规划实施动态的评估标准；对于名城保护不力的行为仅作“通报批评”、“撤销称号”处理，更无实质性处罚。

西方国家的土地发展权派生于土地所有权（私权），其历史城市“新旧分离”的实现，除了依靠政令引导外，在街区、建筑尺度还需借助发展权转移（Transfer of Development Rights）这一制度工具 ^[16] 。西方历史城市用以转移的土地发展权对应于我国土地权利体系中的二级发展权 ^② ，发展权转移的“发送区”与“接收区”则对应于“新旧分离”中的新城与旧城。在关注物权的存量时代，我国的“新旧分离”模式如果能引入发展权转移机制，那将会极大调动市场、社会参与名城保护的积极性，同时可以缓解中微观尺度遗产保护的公共财政负担。但是需要注意，我国的土地发展权派生于国家主权（公权） ^[17] ，而且类似西方“发展权银行”的第三方管理平台尚未建立。尽管当前一些名城已经开始试点发展权转移（或称“容积率转移”）机制，但整个过程实质是由地方政府包揽的“横向府际交易”，而缺乏市场主体、社会主体的深度参与 ^[18] 。在未来，还需要积极探索兼顾公共利益、市场效益和公民权益的发展权转移机制。

在中国市场化转型的进程中，新城开发以土地作为“货币之锚”启动了快速城镇化的历史进程，制度的变迁、高度趋利的发展方式诱致了城市空间结构的演变 ^[19] 。近三十年来，“新旧分离”模式对名城的新城投资开发释放出了更加积极的信号，新城建成区面积的增长率显著高于旧城（表2、表3）。如苏州和桂林巧借保护世界文化、自然遗产之机，极大拓展了本市的新城空间。但是由于禀赋条件和发展动力的差异，不同名城的新城开发运动也会产生不同的效果。当新城的运营收益不足以抵补地方债务缺口时，则会面临透支资源和过度开发的风险，如大同的御东新城、榆林的西南新区等规划案例就是发人深省的前车之鉴。

表2 部分历史文化名城新旧城地区建成区面积增长率对比 ^③

（表格来源：原始数据由“Science Data Bank”网站提供）

表3 建成区面积增长率“曼-惠特尼秩和”检验

（注：95%水平的置信度）

旧城（古城）是承载社会、经济、文化、生活等多元价值的动态空间，而不是静态的博物馆或简单的消费品。“新旧分离”模式设计的初衷是为了新城与旧城实现平衡发展，但城市机能重心向新城过度转移，也会反向引发旧城的萎缩破坏 ^[20] 。如陕西韩城古城、山西平遥古城、山东聊城的东昌古城虽保留了文化景观属性，但在营销热潮消退后即遭遇了“人去楼空”的萧条局面（图4）。另一方面，有些古城过度追求消费主义的价值取向，资本攫取超额利润的真实动机往往被掩盖在了古城保护的“外衣”之下，虽然避免了历史风貌格局的整体破坏，但长此以往又会诱发历史文化价值异化、社会生活空心化等弊病。

图4 韩城古城、平遥古城和聊城古城街景

（图片来源：作者拍摄）

“开发新城以保护旧城”的时代红利已然不复，而精细化治理时代下的“新旧分离”模式运作若要突破效率瓶颈，则需要在中微观尺度上关照市场、社会的即时需求。据此，应鼓励“新旧分离”模式进行内源型创新，同时上级政府也需要做好政策激励与监督引导工作；“新旧分离”模式所涉及的具体事务，公权与私权的边界宜根据实践尺度的差异做出灵活调整。

“新旧分离”模式的宏观实践走向可持续发展，有赖于新城与旧城各自在区域内发挥比较优势。新城与旧城不能停留于互为“镜像”的关系，而是要真正建立起人员、功能、信息、设施、体制等要素有机联动的“多中心结构”。对于新城开发而言，应认识到开发容量的提高不是发展权转移的最终目标，及早跳出土地财政的路径依赖、发掘新的生产函数才是至关新城可持续发展的紧要环节。对于旧城保护而言，应在不破坏历史风貌的前提下优化结构、提振活力，追求“人、文、地、产、景”等意涵的融合互促。对于总体城市设计而言，未来可考虑采用后现代主义的设计手法突出“发展”和“保护”两大主题，在景观风貌上形成良好的美学互动。

优化“新旧分离”模式的中观实践，可从改良控制性详细规划和探索（二级）发展权转移机制入手。我国控制性详细规划的调整审核工作自由裁量空间过大，造成具体项目中存在很多“以土地出让实际情况反推开发容积率”的情况，这是控制性详细规划公信力构建的潜在威胁，也是将市场机制引入二级发展权转移的梗阻。 控制性详细规划的编制要点宜从“规划”走向“规则”，二级发展权的性质也可适度从“公权力”向“公共财产权”过渡： 一方面，需要加强编制和实施的规范性，审慎确定各项经济技术指标的基数；另一方面，借鉴国际上的成熟经验，应综合考虑级差地租、公共服务等因素的影响，尽快建立体系严密的发展权估价规程、设定兼顾公共利益和私人利益的奖励规则（图5）。

图5 雅典城市地籍与土地发展权管理系统

存量时代下的“新旧分离”模式微观实践，必然会面对私人建筑遗产的权利限制及补偿问题。当前地方政府无法对一些私人所有的历史建筑施加严格的行政管理，公权（发展权）与私权（房屋产权）的法理关系难以厘清。对于此种情形，同样实行“土地公有”和“批租制”的中国香港地区则是采取公私谈判的“个案处理”办法，建立包含提案阶段和庭审阶段的公众参与机制，并通过政府征购、企业认领、土地捆绑出让等手段落实保护主体责任 ^[21] 。这对大陆地区可能有两点启示：一是保留适度的制度弹性，既承认历史建筑的私权属性又倡导公权干预的必要性；二是注重多方合作的伙伴关系，将空间治理的重心逐渐下沉至基层。操作方式大体是：在政府的引导和监管下，由企业与公众完成详细事宜的协商谈判。

作为根植本土历史、制度背景的创造性实践，“新旧分离”模式以一种巧妙的方式回答了名城“发展抑或保护”的两难之问。面对社会经济发展的新形势，“新旧分离”模式仍需要围绕以下几个方向探求新的应对方法：（1）把握尺度差异，中微观尺度是“新旧分离”模式实践的优化重点；（2）协调新旧关系，名城发展应避免陷入“顾此失彼”的被动局面；（3）“平衡公私利益”，名城保护应是“政府主动”、“市场响应”和“公民自觉”耦合的结果。伴随着我国土地权利体系改革的不断深化，“新旧分离”模式的要素转换过程及其制度化路径也越来越明朗。假以时日，“新旧分离”模式不再只是规划师专属的蓝图构想，走向精细化治理的“新旧分离”模式必将牵动多方主体的共同参与乃至城市文明的整体进步。