“共有产权”：城中村更新的“再集体化”逻辑与空间治理构想

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研究缘起

2023年7月21日，国务院审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，指出“在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措”，城中村再次成为各界关注的热点，引起了广泛的讨论。然而，城中村更新却面临着制度困境，因城乡二元制、土地产权模糊与多元利益博弈等导致的城中村整体低效与村民收益依赖，及空间品质差、基础设施配套落后、城乡文化经济社会隔阂等问题亟待破局。  

长沙后湖从“渔村”到“城中村”的演化过程是一种典型的公共域租值竞争过程；地方政府通过“拆而不迁”方式实施了整村产权整合，开展了空间改造、生态修复、产业优化等系统治理，实现了片区发展、债务减压与百姓福祉等多主体共赢，后湖成为网红的“国际艺术区”。分析全过程，   后湖城中村更新以制度创新整合挖潜空间资源“公共域”租值的“产权整合”为突破，探索了一种基于“共有产权”的城中村“再集体化”共治、共富模式，为地方财政压力背景下提高城中村空间资源配置效率与高质量可持续发展提供了一种理论方案与实现路径   。

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案例观察：后湖从“渔村”“城中村”到“国际艺术区”

后湖原是岳麓山的一条排水渠，位于长沙市岳麓山与湘江之间，被中南大学、湖南大学、湖南师范大学三所大学环绕，1959年围堰成为人工渔场，总面积141 hm ² （2 110亩 ） （图1）。

▲   图1  |  后湖片区更新前遥感影像及用地现状

1990年代中期以来，各类艺术培训机构遍地开花，伴随着租住人口的持续增加，违章建筑“见缝插针”式野蛮生长，湖水脏臭、道路狭窄破烂、垃圾遍地、排水排污不畅、消防安全隐患等问题不断恶化，严重影响了岳麓山大学城空间环境与居民生活品质，后湖从“渔场”逐步演化为问题突出的“城中村”。2015年以来，长沙市启动了后湖片区综合治理，实施了“拆而不迁”的有机更新，统筹生产、生活、生态空间，不仅系统提升了片区空间品质，实现了产业更新升级，更保障了村民利益。后湖有机更新具有以下四个方面典型特点：

一是“拆违”与“整治”结合 。摒弃大拆大建的改造模式，将拆违与整治有机结合，不仅减轻财税压力，更保留了原聚落肌理和传统民居。据统计，后湖地区共拆除违建3 118栋，总建筑面积60余万 m ² ，348栋民居被改造成了“设计师款”，后湖也从“城中村”升级为网红“国际艺术区”，实现了山、湖、城、人和谐共生。

二是“拆违”与“留人”结合 。通过拆违保留合法建筑，有效缓解群众集体搬迁带来的社会问题，拆而不迁、村民就地市民化，保留了后湖地区社会关系网络。  

三是“整治”与“收益”结合 。为了避免“违建效益”消失影响村民收入，后湖创设了“奖租引转”政策工具集，将拆违后的地块整体出租，为村民房屋出租提供补贴，据调查，平均每户每年可获得15万～20万元的固定收入，同时后湖还配套了产业扶持政策，引入医院、学校等公共服务设施配套项目，激发村民主动参与更新的热情。  

四是“整治”与“运营”结合 。成立资产运营公司代为管理与运营共有资产，实现“人人有份，专人代管”，保障资产持续增值，为后湖更新提供持续的资金支持，实现高质量发展。  

后湖有机更新通过整合整村资源、资产，调动了全体村民及村集体的积极性，既符合地方政府财政紧缩新常态的现实，又保障了人民群众的利益，   是一种面向城中村“再集体化”的合作共赢治理实践   （图2）。

▲   图2  |  后湖片区更新后的实景照片

资料来源：https://www.xxcb.cn/details/2q8biSYgB64770fa00c4e47607452a464.html；https://moment.rednet.cn/pc/content/2020/06/04/7314946.html。

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理论推演：城中村的“公共域”租值竞争

后湖作为典例城中村，是城镇化进程中模糊的集体产权及其上衍生的产权增值收益分配在空间上的体现，产权界定与处置是城中村更新治理的关键。根据威廉姆森（J Williamson）产权理论，构建后湖村民自建房价值公共域产生机制的理论模型，文章展开了基于“公共域”模型的理论分析，并展开了“公地悲剧”与“反公地悲剧”的分析：  

（1）城中村“公地悲剧”是如何产生的？ 根据威廉姆森的产权理论，产权的清晰界定是有效资源配置和市场运行的前提。然而，在类似后湖这样的城中村中，产权的模糊性不仅削弱了政府通过整体规划来内化城中村外部性的能力，还导致村民通过各种非正规手段，如加建、违建等获取利益，其实质是一种“公地悲剧”，即公共资源的过度使用和无序竞争，最终导致资源枯竭和公共利益的损害。  

（2）城中村“反公地悲剧”是如何产生的？ 当政府试图通过大拆大建的方式进行城中村更新时，原本被村民占据的“公共域”价值将面临重新分配。这种情况下，村民可能会采取对抗性的行为来抵制政府的规划和治理方案，形成了“反公地悲剧”。  

在尊重历史和现实的基础上，通过制度创新和政策引导来破解“公共域”困局，明确产权关系、规范村民行为、平衡各方利益，是面临的一项紧迫而重要的任务，也只有这样，才能实现城中村的可持续发展。

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治理逻辑：“公共池塘”与城中村更新

对于“公共域”困局的破解，学界陷入了“科斯范式”和“庇古范式”的争论之中，经济治理也落入了产权界定成本和政府失灵的两难权衡之中，制度经济学家奥斯特罗姆（A Ostrom）在政府和市场之间找到了“第三条路”，提出了“公共池塘”经济治理模式，认为“公共池塘”治理的关键是产权整合，即“公共池塘”资源的共享者可通过自组织有效地自主治理。奥氏主张建立一种弱所有制的新型产权形式，在参与者之间建立一种共同契约联系，认为其产权创设价值足以克服所产生的交易成本或将产权公共域内化，奥氏“公共池塘”理论对破解城中村更新与空间资源再配置的“公共域”困局提供了有益的启示。  

后湖地区在多重压力之下，不得已选择了“拆而不迁”的折中方案，深入剖析后湖更新治理全过程发现，其更新实践的核心源于“公共池塘”的“共有产权”模式的应用，即在不改变城中村空间单元基础上，通过产权整合消解村民对“公共域”价值重新分配的对抗，破解“公地悲剧”困局，同时，进行空间资源整合、降低资源使用成本、提升资源利用效率、共享资源增值收益，形成共同利益联结，避免“反公地悲剧”（图3）。相较于传统整村拆迁改造，“共有产权”模式体现出效率更高、代价更小、可持续性等特征，是一种兼顾公利与私利、效率与公平、短期与长期平衡的城中村更新实施模式。

  ▲   图3  |  基于“共有产权”的城中村更新框架

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模式构建：基于共有产权的城中村“再集体化”更新治理

本文引入产权分析工具对城中村利益演化博弈及其产生的根源进行分析，最大限度地发挥产权工具的激励作用，充分发挥市场机制对土地资源的配置作用，为城中村更新治理提供经验借鉴。

5.1 “产权整合”

通过拆除违建、合法自建房确权为城中村空间更新治理提供了产权基础，后湖实现了产权“空间整合”与“权能重构”，增加了空间发展有效投入、降低非生产性成本，探索了以产权整合破解空间资源低效利用的有效方案。后湖经验表明，产权整合应由政府主导、村集体组织实施，在保留村民个人及集体合法留用地的前提下，产权人根据协议拆除违建、腾退土地，留足基础设施、公共服务设施与经营性用地，并预留一定比例土地作为公租房建设，留住城中村的流动人口，同时吸引社会资本、资源进入后湖“公共池塘”，形成利益共同体，内化“公共域”（图4）。

  ▲   图4  |  产权空间整合示意

5.2 “按份共有”

政府统筹整合产权资源，并成立官方代理的产权运行机构，由该机构作为控股主体参与公司运营，其具体实施模式是由政府为主导，成立产权共有公司，构建“政府+企业+村集体+村民”多主体股份制公司，形成“共有产权”的利益共同体（图5）。并由政府负责规划编制、平台搭建、公益保障和运行监管等职责；开发商及运营企业作为企业合伙人，以贡献率及投入率参与股权分配；村集体、村民作为原产权人，以产权作价入股参与空间开发与收益分配。  

  ▲   图5  |  共有产权单元内各主体关系示意

5.3 “共同开发”

地方政府是空间运营维护的重要主体，主要具有运行过程中的行政审批、监督执行和公共服务等职能；原产权主体作为项目产权资源的直接供给者和项目收益分红人；社会资本为项目投资者与项目收益分红者，开发商及运营维护企业则是共有公司的核心运行者，是产权共有公司的“职业经理人”，负责发展规划编制、设施建设、城市功能配套、招商引资和市政运营维护等（图6）。  

▲   图6  |  共有公司的共同开发与治理体系

5.4 “收益共享”

以“按份共有”机制优化利益分配、加固利益联合体、提高主体积极性，从而吸引产权主体和社会资本、资源入驻参与集体行动，这也是该模式足以支撑片区可持续发展的重要基础。空间、产权、资本等资源与股权相结合，使得“公共池塘”中的参与个体不仅是自身资源份额的持股者，也是“池塘”内共同产权和发展权益的利益相关人，从而使得个人利益与共同利益重叠，充分激发产权人、企业和相关主体对共同事务参与、协商、决策与执行监督的积极性（图7）。  

  ▲   图7  |  城中村产权整合、收益增值示意

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构建一种可持续的城中村更新治理机制

通过剖析后湖“拆而不迁”有机更新治理过程，引入“公共池塘”理论，构建以产权整合、按份共有、共同开发和收益共享为核心的城中村更新的理论框架，以解决城中村更新的资金紧张、土地利用率低、村民拆迁抵触等瓶颈问题，以“按份共有”取代传统集体制的“共同共有”，弥补产权模糊及虚置的缺陷，通过制度创设，“村民”变“股民”，不再局限于短期利益，转而追求长期效益，通过资产运营公司形成一种新的“集体化”形式。 “产权共有”成为城中村更新实施的突破口，这一创新的做法不仅节约了资金和土地，而且保存了城中村的社会关系，同时延续地方产业资源，实现了片区发展、债务减压与百姓福祉等多主体共赢，为城中村可持续治理提供了有益的参考和启发 。  

（本文荣获第18届全国青年城市规划论文竞赛二等奖。 ）

本文撰稿： 黄军林