广州传统中轴线历史城区总规划师制度探索与实践

我国城市设计实施的现实困境与发展方向

我国城市发展进入以盘活存量空间为主的城市空间品质化建设和推进城市治理精细化的新阶段。城市设计作为精细化规划管理的有效方式，是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的重要抓手，在提升城市品质、改善人居环境等方面发挥重要的作用。“蓝图式”城市设计如何面向实施建设、如何辅助规划管理等问题已成为现代城市设计研究的重要课题。城市设计实施是以获得高品质的城市空间秩序为目标，对开发建设行为进行设计控制和开发控制，将设计意图落地实施的一系列活动。虽然目前我国城市设计工作取得一定发展，但城市设计的实施依然面临诸多问题与困境。

一方面，源于设计管控文件的局限性。由于法定地位缺失，城市设计缺乏审批和实施的流程，城市设计成果难以法定化形式保障实施。规划编制阶段难以精准预测实施阶段的需求或不确定性，进而导致刚性指标配置过大或过小或功能分配不均；而弹性指标更多是条文管控，规划方与管理方、地块设计与建设方等各方理解有所偏差。非法定化、存在误差的管控文件导致城市设计成果难以有效传达至实施层面。

另一方面，源于多方协商机制的缺失。城市设计要素的落实需要依赖开发商的认可与建设，但往往规划设计师在提交完设计文本后便结束自己的工作，其设计意图通过设计文本传达到开发建设者这一过程缺乏有效性。此外，设计师与开发建设者、政府部门立场不同，市场逐利导致空间资源受到侵占，开发商找出各种理由争取更多建筑面积、公共空间私有化。可见，目前缺乏规划师、政府部门、开发商以及市民之间正式的协商平台。

当前语境下，承载地区发展愿景的城市设计要真正走向实施，除了加强顶层设计、争取法定路径、系统化编制体系与管控体系外，还需要从技术层面的空间设计走向具有公共政策属性的空间管理， 从提升“控制”能力转向提升“治理”能力。 “设计治理”的概念源于西方学界，2013年，卡莫纳提出“设计治理”的概念：在建成环境设计手段和过程中介入的国家认可的干预过程，从而使设计过程与结果更符合公众利益。他认为设计的决策环境会对最终成果产生积极影响。城市设计是发达国家城市开发控制的重要手段，其所蕴含的核心理念是希望规划设计师作为片区的统筹者、组织者与协调者，能够调配片区资源、塑造特色空间，而围绕设计师介入“规—建—管”全过程统筹的特征，发达国家各有理论与实践，如美国城市设计工作小组、英国建筑和建成环境委员会、法国协调建筑师制度、日本主管建筑师协调组织等，虽然手段、赋权、组织模式等有所不同，但均体现出“设计治理”的核心思想——以实现“更好的设计”和“更符合公众利益的结果”为目标，以国家、官方认可的手段为过程，干预城市空间环境。未来我国城市设计在面向实施发展的进程中，必然从设计控制走向设计治理，在这一过程中，城市重点片区总规划师/总设计师制度应运而生。

目前，国内已有不少总师制的实践项目，总师制多应用于重大开发项目及重点地区，如上海世博会园区总师团队、西藏鲁朗国际旅游小镇总设计师负责制、广州国际金融城城市设计顾问总师制度、广州琶洲西区总设计师、深圳湾超级总部基地总设计师制等，其中以北、上、广、深等一线城市应用最为积极，且逐渐转向常态化实践，当前在粤港澳大湾区，已约有31个重点片区推行总师制。也有学者开始从设计治理的视角明确总师制的作用，指出总师制是在城市治理转型中，建立多元利益沟通平台、实现协商式规划、兼顾公共与私人利益的有效途径。总规划师是将规划设计师这一技术角色放到政府社会和市场的扭接点上，促成角色的混合，某种程度上是将政府延展向社会和市场，使政府得以通过总师向社会和市场赋能、干预、协作，也为设计师创造了设计落地与设计赋能的可能性。除了重点地区，在当下重视城市内部更新的存量时代，城市老城区、历史城区的发展也可尝试引入总师制，从设计治理的角度探索存量地环境的精细化更新与老城复兴的目标。

广州历史城区保护与发展的现实矛盾

1.土地利用效率和城市空间品质较低

目前，广州历史城区内以居住用地为主，占比约42.2%。推倒重建式旧城改造方式破坏了广州历史城区的物质空间形态，打碎了原有的历史格局和肌理，传统街巷碎片化，骑楼街巷连续性被破坏，历史河涌被填埋或掩盖；高层建筑破坏了老城区整体的历史格局与风貌；存量建筑由于监督管理缺位，“住改仓”“住改商”现象泛滥，火灾、爆炸等安全事故时有发生；市政设施原建设标准不高，在人口逐年集聚的情况下不堪重负；上下班高峰期内环路、跨江桥梁接口等交通转换节点经常大排车龙，拥堵严重。这些问题反映出广州历史城区的土地价值与城市宜居水平下降的状况，亟须思考解决方案。

2.“空挂户”和老龄化问题严重，城市活力不足

广州历史城区中存在“空挂户”现象，因其经过几十年的发展，虽然设施已然落后，但医疗教育等配套完善，很多居民虽然不在老城居住，但仍保留着当地户口，就是想享受老城优质的教育、医疗等公共服务资源，这一现象占用了老城区资源，也给老城区发展带来了阻碍。再从人口年龄构成看，历史城区大部分区域所隶属的越秀区和荔湾区60岁以上的人口占比达到26.79%与29.01%，老龄化水平远超全市18.27%的数据水平；而18岁以下人口占比仅有15.21%与15.23%，对比广州市21.59%的数据，反映出老城区中年轻人群不足的现象。近年来年轻人纷纷转向新区，剩下老人家留守老城区，这些老人家也成了历史城区中的“原住居民”及弱势群体，历史城区中的原住居民是历史城区中人文内核的重要组成部分，是社会关系的维护者与传统文化的传承者。历史城区需要着重考虑如何在优化原住居民生活条件的同时吸引年轻人群与高端人才的进驻。

3.城市意象感知认同度与实际热度不匹配

城市意象是城市中足以代表城市的节点、标志物或地名，其认知度代表了该城市的城市文化与城市品牌的辨识度。网络时代互联网、大数据、智能移动终端等新兴技术与信息化的发展压缩了时空距离，也影响了市民对城市意象的认知。网络数据多种多样，其中，以百度搜索词频为代表的网络数据，反映城市意象对外认知程度；以大众点评评论数据为代表的网络数据，反映城市意象实际认知程度。两者的对比可以反映出一个城市的对外认知与实际认知的区别，从而进一步解读城市自身存在的问题。对比广州城市意象百度搜索词频数据与大众点评评论数据，可以发现，广州历史城区在网络意象中表现出高对外认知度与低实际认知度的矛盾，说明广州历史城区具备认同程度较高的文化价值与城市品牌，但并非一个有魅力的体验目标，其被破坏的城市肌理与落后的城市设施使得市民在其中不便利与不舒适，市民、游客不愿意前往历史城区，导致历史城区的魅力丢失，活力流失。

广州是中国首批24座历史文化名城之一，拥有深厚的文化底蕴，其历史城区范围涵盖越秀区、荔湾区、海珠区三个行政区的老城部分，其中越秀区是两千多年来一直未曾迁移的广州古城中心。改革开放后，广州进入高速开发建设阶段，花都、番禺撤市设区以及“南拓、北优、东进、西联”的总体发展战略奠定广州城市外扩的发展方向。2007年，广州市委市政府在“南拓、北优、东进、西联”基础上增加“中调”，城市空间发展从外拓向内优转化。2008年，自然资源部（现为自然资源部）与广东省联合启动“三旧”改造试点工作，旨在探索旧城、旧厂、旧村改造中盘活土地资源和创新更新的模式。2015年，广州在原“三旧”改造办公室的基础上成立了国内第一个城市更新局，开始尝试“微改造”等创新政策的实施。旧城更新改造的兴起将大众的视线引回老城区。恩宁路成为首批试点，也暴露出了多元主体在城市更新中的冲突矛盾。而随着荔枝湾涌揭盖复涌方案的提出、肯定与实施，粤剧艺术博物馆、永庆坊项目的相继开展，“共同缔造”社区规划的推进，广州正逐步探索历史城区中保护与发展的平衡点。承载了广州城市发展原点与历史记忆的传统中轴线地区的提升与复兴也被提上议程。2017年，越秀区引入总师制，开展传统中轴线地区优化提升工作，通过第三方专业团队的介入构建协调平台，促进多元主体形成共识，而这也是一次转化设计与治理的有效尝试。

2018年，习近平总书记到永庆坊考察时指出：“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种‘绣花’功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。”为贯彻习近平总书记视察广东重要讲话精神，广州提出“老城市新活力”的三年提升计划，以绣花功夫建设珠江文化带，提升城市活力，推动城市文化出新出彩。2020年12月29日党的十九届五中全会通过“十四五”规划，明确提出实施城市更新行动。2021年8月30日，《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》印发。可见，当下国内依然十分关注旧城更新的问题。回看广州历史城区保护与发展历程与经验，在关注空间内的微改造、绣花功夫的同时，一直不断尝试建立多方协调的机制， 从“共同缔造”到“总规划师”制度，均是从设计空间到设计治理的创新尝试。

广州传统中轴线地区总师制实践探索

历史城区的总规划师有别于其他地区的总规划师，其所面对的工作层面、工作内容、工作对象更为冗杂，不仅需要对多尺度的城市空间进行把控，还需要面对从立面修缮到植株选择、从产权纠纷到公共艺术等多种项目类型，也需要面对政府、开发商、原住居民等多重利益主体，因此团队成员涵盖 城乡规划、建筑设计、历史文保、城市特色、道路交通、景观设计、公共艺术、公共政策、市政工程、消防安全、生态环境等领域， 以便于为历史城区的环境品质提升提供策划提案、决策咨询、技术顾问、现场咨询等服务。这一总师团队服务模式从2017年6月持续至2018年，其间通过编制传统中轴线提升纲要作为行动指南，对片区范围内多处重点地段的环境提升进行多轮讨论与现场沟通。2019年，在越秀区的支持下，总师团队提取过去一年半的实践经验，将总师制度推广至越秀区全区，共约33.8km2,充分利用专家智库资源，作为政府及相关行政管理部门的重要技术支持平台。在近5年的工作中，总师团队积累下丰富的实践经验，总结团队的工作内容，主要包括统筹制定片区设计纲要与实施计划、跟踪重点更新项目“规建管”全过程、把关各类型更新项目的设计质量、辅助区政府日常规划管理工作四个方面。

历史城区因其自身空间因素复杂、涉及利益方众多，在发展过程中并不能简单依靠政府规划许可来推进工作，因此总师团队需要在其中承担设计协调、实施跟踪的部分职责。总师全流程跟进片区内重点建设项目从实施项目提案、概念设计、建设方案与施工图、施工、竣工验收到交付使用，以专业技术服务保障设计质量和空间建设品质。

以海珠广场改造为例，策划阶段，总师向区政府提案重点实施项目。总师在对越秀区市民的日常城市意象认知调查中，发现位于近代中轴线上的意象点中，市民们对海珠广场的认知程度普遍较低。海珠广场作为近代中轴线上的一个重要空间节点，其品质与意象的提升对近代中轴线整体的品质与意象的提升具有重要意义。2019年，时值新中国成立70周年，越秀区政府工作重点聚焦于塑造城市具有庆典意义的市民活动空间，总师团队利用提案权建议越秀区政府关注海珠广场。这一提案得到越秀区政府的肯定。

设计阶段，总师为设计团队提供规划定位和创意设计概念。 总师团队结合海珠广场自身的历史价值挖掘，提出将海珠广场从交通环岛改造成为功能提升与活力焕发的市民活动广场、主题公共空间、湾区文化客厅的愿景，希望海珠广场不仅满足于市民日常的活动，还可承担重要礼仪性活动。总师团队挖掘海珠广场历史文化基础，提取具备象征性与可识别性意象符号，以五角星代表中华人民共和国成立后人民的奋斗，以木棉花代表岭南文化与广州特色，由此构成“五角星+木棉花+五边形+放射线”的广场构图概念。总师团队的概念设计方案（图3）为《海珠广场及周边地区品质提升详细设计》提供设计指引，并多次组织设计协调会，保障规划设计的有效传导和提高设计方案的可实施性。

施工阶段，总师全程跟踪施工建设过程，对工程质量进行品质把关和技术指导。 在海珠广场施工过程中，总师团队多次组织施工协调会，以“伴随式”技术服务贯穿实施环节。由总师团队及广州市规划和自然资源局越秀区分局、专项设计团队、交警大队、地铁部门、文物保护部门、周边相关开发商及业主进行全面的施工协调对话。总师充当规划设计部门和建设部门的“桥梁”，充分发挥技术协调作用，在施工期间保持随时待命状态，施工现场需要进行咨询时，能及时到场，保障项目顺利实施并把控实施品质（图4）。

运营阶段，总师协助“省—市—区”各级政府进行城市节事活动策划。 总师团队协助越秀区政府相关职能部门对海珠广场举办相关节事活动进行前期策划和社会影响评估，包括新中国成立70周年升旗仪式和国庆灯光秀活动、园林博览会、墟市活动等。2019年，广东省委省政府在此举行新中国成立70周年的升旗仪式和国庆灯光秀活动（图5），海珠广场以鲜明的五星意象景观、庄严的升旗仪式、热闹的园博会和光彩的庆典灯光秀献礼祖国，焕发出新时代的新活力。海珠广场在举办城市节事过程中，海珠桥暂时封闭，市民们纷纷到桥上拍照留念，唤醒市民心中对海珠桥的步行记忆。

设计把关是指总师团队需要借助自身专业水平，协助片区获得更好的空间品质与空间亮点。片区内的重要节点空间及相关因素，如步行街入口、街头公园广场、重要建筑立面等的相关设计与建设项目，均是总师团队提供方案比选决策咨询与创意把关的对象。总师从保护与发扬城市文化、塑造城市特色风貌出发，对片区空间形象进行把关。在历史城区环境提升过程中，总师团队保持中立地位、坚守公共利益，探寻城市公共利益最大化的最优解，以行政赋权和专业储备确立“把关”的权威性，通过构建基于空间品质最优的协商平台，促使各方最大化地达成共识，整体提升项目设计与建设水平，保障环境提升工程项目高效实施。2017年,全球财富论坛在广州举办，广州市政府和越秀区政府针对广东省财政厅、北京路商业步行街及其周边地区进行空间品质提升工作，总师团队持续参与、梳理所有相关资料、组织专家论证、对多方案的比选形成预判，高效辅助行政决策，实现环境总体提升。其中，包括广东省财政厅前广场的花坛及铺装、北京路北段步行化、骑楼街立面清理、骑楼外立面改造、北京中路环境小品及环境修复、西湖路广场铺装、大佛寺北广场环境提升协调、铜壶滴漏再设计、惠福路铺地及入口节点、街道设施等进行多次详细的现场沟通或组织专家咨询，实现环境总体提升。

对于北京路商业步行街北段骑楼外立面改造（图6），总师团队通过历史照片考证提出包括骑楼样式、构件、比例等要素的民国风格骑楼设计指引，并将指引提供给设计施工单位。设计施工单位也乐于有指引提供参考，依据指引做出的方案再给回总师团队审查。针对重要历史建筑或有争议性的方案，总师团队会组织专家多次研讨，力求听取多方意见，以把控建筑特色风貌。北京路北段新大新百货大楼改造（图7），改造前其裙房风格、不锈钢柱等与传统中轴线重要地标的区位不协调。通过历史照片的考证，总师团队对该大楼提出裙房立面修复的提案，以民国历史照片为依据，恢复民国风格骑楼样式、构件与比例，并全程指导建筑设计和建设施工过程，提升了北京路北段的整体风貌。西湖路广场改扩建（图8），改造前其为大佛寺前的空地，寺庙原本将广场围合成自己内部的半封闭式的前院，总师团队在介入后促使寺庙与城市达成共识，去除围合围墙，广场在保留部分宗教活动属性的同时向外开放，成为市民可使用的公共性空间。广东省财厅前广场改造（图9），其方案探讨先后经历了拆除花坛、修建旱喷池、修建喷水池等多种提案，谨慎选择了更新花坛与铺装的轻触式提升方式。

总师团队辅助越秀区政府和广州市规资局越秀分局及相关部门的日常规划、建设管理工作，包括参与政府内部工作例会、专家咨询会、项目协调会等设计咨询工作,以及规划设计项目、建筑设计项目的设计方案技术审查工作，并完善存档制度、联系人制度、建设信息互动平台，实现一般项目5个工作日内、重要项目当日内反馈的高效服务。

2017年至今，总师团队向广州市规划和自然资源局越秀区分局、越秀区建设和水务局、越秀区房管局、越秀区代建中心等单位提供顾问咨询和设计审查工作，先后提供包括建筑设计、环境风貌提升、国土空间规划、控规调整等规划设计方案的技术审查书面意见约330多份。总师团队参与广州市规划和自然资源局越秀区分局、北京路步行街改造提升工作指挥部办公室、广州北京路文化核心区管理委员会等单位组织的各类重点项目的专家评审会及工作协调会约180余次（图10）。

除了坚持在地辅助决策、指导项目实施的日常实务模式，总师团队也应需求积极组织不同背景专家学者针对公务人员进行专业培训和宣传科普。2021年至今，总师团队配合广州市规划和自然资源局越秀区分局、越秀区委组织部、越秀区建设和水务局开展专题培训班5场（图11），包括城市更新、历史文化传承、风貌塑造、名城保护等主题。对于历史城区而言，建成环境的复杂性需要总师在地且迅速到场应对，并充分了解该片区基础信息，捍卫历史文化保护底线，寻求社会环境发展突破点，有效缓解政府工作的压力，补足规划管理工作中技术手段与协商平台的缺位，实现政府、社会、市场对于高品质空间的期待。

总  结

本文来源：上海城市研究，全文在《空间与社会评论》2023年第1期刊出