同济大学徐祖信院士团队金伟、张云惠：合流制溢流污染控制政策——全球视角及对中国和欠发达国家的启发

城镇排水系统雨天排放（Urban Wet-Weather Flow，UWWF），包括合流制排水系统溢流（Combined Sewer Overflow，CSO）和存在雨污混接问题的分流制排水系统雨水管渠排放，已成为城镇化地区污染物进入河湖水系的主要路径，严重制约着城市水环境的持续改善。以中国为例，除了普遍存在的CSO污染问题外，伴随着快速城镇化进程，UWWF排放污染，尤其是借道分流制排水系统雨水管渠排放的污染问题被严重忽视。据估算，UWWF年排放污染负荷是同一地区污水处理厂尾水排放负荷的两倍以上，并具有溶解态、胶体态和颗粒态污染物混合、常规污染物与新污染物复合并存的多类多态污染物排放特征，此外，UWWF还具有间歇性、大流量、高流速和非稳态的冲击性排放特性，由此给UWWF污染管控造成巨大挑战。因此，为更好地管控UWWF污染，论文重点 回顾和综述了欧美日韩等典型发达国家的CSO污染管控历程，并以此为鉴，提出UWWF污染管控的相关政策建议 。

合流制排水系统 （Combined Sewer System，CSS）是世界主要国家大城市的排水体制（图1），CSO污染是城市水污染的共性问题。 美国、欧盟、日本和韩国等相继建立了相对完善的CSO污染管控体系，图2概要地展示了这些国家和地区与CSO污染管控相关的政策沿革 。

图1 全球合流制排水系统的分布

图2 主要发达国家CSO相关控制政策、法规和指南的发展历程

美国始于1965年至今已进行了近六十年的CSO污染管控，包括CSO污染控制的政策法规和工程实践等，主要分为三个阶段：第一阶段（1965-1989）将CSO作为点源污染纳入国家污染物排放削减（National Pollutant Discharge Elimination System，NPDES）许可证制度，要求所有CSO排放均应符合清洁水法（Clean Water Act，CWA）中以技术和水质为基础的规定；第二阶段（1990-2006）颁布了CSO的九项基础控制措施和长期控制计划；第三阶段（2007年至今）CSO管控迈入绿色发展阶段，鼓励绿色基础设施建设减少雨水径流和CSO。2019年，美国国会将市政雨水和废水综合规划方法框架纳入CWA，发布“水基础设施和改善法案”（The Water Infrastructureand Improvement Act，WIIA） 。

欧洲对CSO管控始于1991年颁布了城市污水处理指令（Urban Waste Water TreatmentDirective 91/271/EEC，UWWTD），旨在解决社会经济和城镇化快速发展与城市水环境恶化之间日益突出的矛盾，主要针对污水处理厂的升级改造，但未明确CSO管控的详细要求。2000年，欧盟委员会颁布了水框架指令（Water FrameworkDirective 2000/60/EC，WFD），明确将CSO污染视为流域水环境改善的巨大障碍，并要求所有成员国在2027年之前修 复受污染的地表水，并达到健康的生态和化学状态 。

日本下水道协会于1982年颁布了CSO控制对策和试行指南，提出对溢流生化需氧量（Biochemical OxygenDemand，BOD）负荷（不超过该地区旱季年排放总负荷的5%）与平均降雨强度低于2 mm/h条件下的溢流进行管控；尤其是2000年东京台场海滨公园发生严重的CSO事件后，日本专门成立了CSS改善措施委员会，并于2002年提出了CSO污染物负荷削减、溢流频率与体积和漂浮物控制的目标，于2003年修订了下水道服务法，将CSO控制目标纳入法律。韩国2002年启动雨污分流，逐渐增加分流制比例，并制订了与CSO相关的管道管理和排水系统末端快速处理技术指南。

对中国和欠发达国家UWWF管控的启示

CSO污染管控在世界范围内仍旧是一个长期、复杂和系统性难题，尽管欧美等发达国家已经建立了包括立法、政策、指南和标准在内的相对完善的CSO管控体系，但即使是美国也仍在不断完善CSO管控体系和技术方法。包括中国在内的发展中国家，在快速推进城镇化的进程中，排水系统雨天排放污染问题日益成为困扰水环境、水安全、水健康的突出问题，但尚未形成统一认识和建立自上而下的管控体系。因此，借鉴国内外先进经验，提出适合于发展中国家的UWWF污染管控体系，对于预防和控制UWWF污染具有现实意义，为此，从立法、制度和策略等方面提出相关建议（图3） 。

将UWWF污染管控纳入国家水法监管框架 。 包括中国在内的多数发展中国家，对于UWWF造成的污染问题尚缺乏统一和明确的认识，UWWF的管控仍缺乏统一的法规、标准或指南。因此，首要的建议是将UWWF管控纳入国家水污染防治法的监管框架。        

将UWWF污染纳入国家排污许可证制度。 将UWWF污染纳入国家排污许可证制度，明确UWWF排放许可主体，规范其责任、义务和监管要求。        

识别和建立重点管控的UWWF清单。 编制雨天水质异常的地表水及其断面清单，筛选和确定UWWF重点管控清单，识别管网溢流、厂内溢流和雨污混接等不同类型UWWF污染问题，编制基于技术和水质控制目标的UWWF污染管控方案。

总之，UWWF排放污染已严重威胁水环境、水生态和水安全，在借鉴和学习欧美等发达国家CSO污染管控体系的基础上，首先在国家层面统一立法，建立UWWF污染管控体系，实施“源头削减、过程控制和末端治理”的全过程控制，坚持“灰绿结合”、工程与非工程措施相结合、建设与管理并重的原则，因地制宜地不断完善UWWF污染管控。      

图 3 对中国与欠发达国家 UWWF 管控的建议