节水规划编制的关键问题与要点

▲西平老王坡高标准农田灌溉 供图/河南省水文水资源中心发展研究部

水资源短缺和时空分布不均是我国基本水情。在“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的指引下，我国实施国家节水行动和水资源全面节约战略，把节水作为解决水资源短缺问题的重要举措，但仍存在节水意识不强、节水制度不健全、监督管理不精细、节水设施能力不足、节水产业发展滞后等问题。通过编制节水规划，强化规划引领和水资源刚性约束作用，破解节水存在的短板和问题，可持续推进节水高质量发展。

我国节水规划实践

2000年以来，在国家层面，我国颁布了《全国节水规划纲要（2001—2010年）》，连续发布了5个节水型社会建设五年规划，推动我国节水型社会建设取得了显著成效。2016年，国家发展改革委、水利部等9部门发布了《全民节水行动计划》，明确了农业节水增产行动、工业节水增效行动、城镇节水降损行动、缺水地区节水率先行动、产业园区节水减污行动、节水产品推广普及行动、节水产业培育行动、公共机构节水行动、节水监管提升行动、全民节水宣传行动等十大行动。2019年，国家发展改革委、水利部等20个部门联合印发《国家节水行动方案》，标志着节水上升为国家意志和全民行动。上述节水规划和行动方案对于指导、推进我国节水事业的发展，促进形成与水资源条件相适应的空间布局和产业结构，实现水资源节约集约利用，提升全社会用水效率，发挥了重要作用。此外，我国各地也编制了本层级的节水型社会建设规划、节约用水规划等，指导本区域开展节水工作。

在重点领域，水利部、农业部（2018年国务院机构改革后为农业农村部）自2002年以后陆续出台了《全国农业节水发展纲要（2001—2010年）》《全国农业节水发展纲要（2012—2020年）》《“十四五”重大农业节水供水工程实施方案》等，明确提出了规划期内我国农业节水发展的指导思想、目标任务，分区和分类制定节水工程措施和支撑保障体系等内容，有力推进了我国 节水农业 发展；工业和信息化部先后发布了《京津冀工业节水行动计划》《工业水效提升行动计划》等，提出加快节水技术推广、提升重点行业水效、优化工业用水结构、完善节水标准体系、推动产业适水发展和提升管理服务能力等具体任务，全面提升 工业用水 效率和效益；住房和城乡建设部先后发布了《南水北调工程（东线、中线）受水区城市节水及污水再生利用规划》《中国城市节水2010年技术进步发展规划》《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》等，分别围绕城镇节水重点提出了规划期内的主要建设任务，为 城市节水 工作提供了重要依据。

节水规划的地位和作用

节水规划是深入贯彻节水优先方针的必然要求

水是保障农业发展、工业生产、城镇建设、居民生活的重要生产力要素。当前，我国水安全形势仍十分严峻，新老水问题叠加，水资源短缺、水生态损害、水环境污染等问题在不同时空时有显现。“治国先治水”，节约用水是治水的关键所在，也是解决错综复杂的水安全问题的前提。通过节水抑制不合理用水需求，可以从总量上减少水资源消耗；通过节水提升用水效率，可以控制水资源开发利用强度；通过节水减少工业和城镇废污水排放，可以减少水处理的能源消耗；通过节水可以减轻水生态、水环境损害，保障我国水安全。节水规划编制是立足宏观高度，以顶层设计引领节水路径，系统谋划节水布局，是深入贯彻落实节水优先方针的有效抓手，有利于逐步筑牢全社会节约用水的坚实根基。

编制节水规划是落实《节约用水条例》的制度安排

《中华人民共和国水法》明确了“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划”；《节约用水条例》（以下简称《条例》）明确国务院有关部门按照职责分工编制全国节水规划，县级以上地方人民政府根据经济社会发展需要、水资源状况和上级节水规划，组织编制本行政区域的节水规划。节水工作要遵循统筹规划、综合施策、因地制宜、分类指导的原则。通过编制和印发节水规划，指导和规范节水工作，将《条例》要求落到实处，为优化国土空间开发保护格局、促进人口和城市科学合理布局、构建与水资源承载能力相适应的现代产业体系、全面建设节水型社会等提供规划引领和水资源刚性约束。为指导节水规划编制工作，落实节水优先方针和《条例》相关要求，水利部颁布《节水规划编制规程》（SL/T 821—2023）。

节水规划是指导节水工作的重要依据

依据《条例》，节水规划应当包括水资源状况评价、节水潜力分析、节水目标、主要任务和保障措施等相关内容。节水规划制定的节水目标、主要任务、保障措施等，是指导规划期内节水工作的重要抓手，也是落实《条例》、加强用水管理、完善节水措施、强化保障监督、严格法律责任的重要依据。

节水规划编制重点

编制节水规划，应遵循经济社会发展、水资源管理等方面的方针和政策，因地制宜、突出重点，多措并举、分类施策，注重调查研究，衔接相关规划成果，吸纳节水先进科技成果。 节水规划编制的主要技术内容包括：节水现状与需求分析、规划目标和布局、主要任务、重点领域节水任务、投资匡算与实施计划、规划效果分析和保障措施等内容。

客观评价现状节水水平

节水是指通过加强用水管理、转变用水方式，采取技术上可行、经济上合理的措施，降低水资源消耗，减少水资源损失，防止水资源浪费，合理、有效利用水资源的活动。受季风气候影响，我国很多地区水资源数量及其年际和年内变化幅度均较大。随着经济社会发展持续推进，水资源开发利用特征变化也十分明显。客观评价水资源状况是节水规划编制的重要基础性工作，在梳理区域（流域）自然地理、经济社会等基本情况基础上，重点分析水资源开发利用状况，可从用水端、供水端和节水管理水平等方面， 客观分析评价现状用水节水水平 。同时，结合近期节水工作开展情况， 总结节水成效； 结合区域（流域）节水现状情况，对照国内外同类地区（行业）先进经验做法， 诊断现状节水存在的主要问题，分析问题产生的主要原因。

科学分析节水潜力与节水需求

节水潜力是根据现状节水水平，对照节水目标指标，结合节水措施方案，测算出的用水区域（用水对象）可能实现的最大节水量。在节水规划编制时，需深入分析区域（流域）节水潜力，其要点是以评价范围内现状水平年用水量为基础，结合规划水平年节水目标指标要求和节水措施方案，分别测算农业、工业、生活等重点领域现状用水（即存量用水）的节水潜力和节水总潜力，以此作为制定区域节水目标和重点节水任务的基础。

节水规划编制应重点结合生态文明建设、国家（区域）战略布局、国家水网建设、水安全保障等对节水提出的新要求，分析区域（流域、行业）节水面临的新形势和节水内在需求。

合理制定节水目标与布局

节水目标制定应采用定性与定量相结合的方式，统筹考虑需要与可能、近期与远期、投入与产出等因素，结合拟采取的规划节水措施方案，对标对表同类地区（行业）先进节水水平，科学测算和合理制定规划指标目标值，并明确约束性指标和预期性指标。制定的节水目标和指标，要符合国家及地方相关最新节水政策要求，满足有关国家级、省级用水定额标准，与国民经济和社会发展规划、全国水资源战略规划等进行充分衔接协调。

规划总体布局应结合规划目标指标，统筹自然地理特征、经济社会发展布局、水资源承载状况等综合制定。同时，考虑到流域和县级及以上行政区实际情况、区域水资源禀赋条件、水资源开发利用状况及区域（行业）用水各有侧重、各有特点，可根据需要合理分区，并明确不同分区的节水重点方向。编制重大工程规划、产业发展规划、工业园区总体规划等其他类型节水规划时，可结合主要用水对象、工艺、技术等，提出规划范围内的节水重点方向。

因地制宜提出节水主要任务

以问题为导向、目标为引领，按照可实施、能达效、可考核的要求，提出节水规划的主要任务。

严格用水节水管理

《条例》围绕用水全过程管理，建立了涵盖计量监测、计划用水、定额制定、器具使用、宣传教育等全过程的用水管理机制，提出了对水资源严重短缺地区、地下水超采区等不同区域的分区分类管控措施要求，有利于控制用水总量、优化用水结构、提高用水效率和效益。为落实《条例》上述要求，在编制节水规划时，应根据所在区域（流域）水资源条件，结合国家（区域）发展战略，以水资源承载能力为约束，以水而定、量水而行，提出包括优化调整产业布局与规模，健全用水总量和强度控制指标体系、用水定额标准体系等节水指标体系，完善水资源论证和节水评价、取水许可管理、计划用水管理、节水监督管理等过程节水管理，以及节水管理体制机制改革、节水能力建设等方面的任务。

持续推进节水设施建设

《条例》进一步完善了节水“三同时”制度，提出新建、改建、扩建建设项目的配套节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。按照上述规定，节水规划编制时应结合现状节水设施薄弱环节及规划目标，明确农业节水、工业节水、城镇节水、非常规水源利用、用水计量监测等方面的措施及其建设重点、总体安排，明确节水设施建设投资规模与资金来源，将节水设施投资纳入建设项目总投资。

强化重点领域节水

《条例》明确了农业、工业、生活等重点领域节水要求。我国地域间经济发展水平、水资源禀赋存在差距，北方总体上水资源较短缺，经济社会发展倚农依能严重，农业种植以小麦、玉米为主；南方总体上水资源较为丰沛，第二、第三产业相对发达，农业种植以水稻为主。节约用水工作的推进必须把握好因地制宜的原则，在节水规划编制时，应针对性提出重点领域节水任务。 农业领域 重点围绕提高农业用水效率和效益，从大中型灌区续建配套与节水改造、高标准农田建设、种植结构调整、先进节水技术推广应用、畜牧渔业节水、旱作农业节水等方面制定农业节水措施方案； 工业领域 重点围绕减排降污、提高工业用水效率，从节水型工业园区（企业）创建、高耗水工业节水改造、先进节水工艺和技术应用、工业用水循环和梯级利用等方面制定工业节水措施方案； 城镇节水 重点围绕县域节水型社会建设、节水型城市建设，从公共供水管网改造、节水器具推广普及、节水载体建设、高耗水服务业节水、公共领域和公共建筑节水、园林绿化节水等方面制定城镇节水措施方案。

健全制度机制建设

《条例》针对财税、水价、节水产业发展、节水产品推广、节水激励机制与精准补贴等方面，完善了促进节水的政策引导与市场化机制。在节水规划编制时，重点要从法律法规、财税政策、价格政策、监督管理等方面，提出建立健全节水制度机制的主要任务；从投融资、水权水市场管理、第三方节水服务、节水认证与水效标识等方面，提出完善节水市场机制的主要任务；从节水载体建设、水效领跑、节水标杆等方面，提出节水示范引领的主要任务。

加强科技支撑与节水宣教

节水科技进步是促进节水工作的重要支撑，节水宣传是实施节水行动的思想保障。《条例》规定了国家加强节水宣传教育和科学普及、提升全民节水意识和节水技能等要求。在节水规划编制时，应进一步强化科技支撑，从节水基础研究和技术创新、关键技术和重大装备研发、人才培养及队伍建设等方面提出节水技术研发创新的任务；从节水产学研用体系建设、技术转化、节水示范等方面提出节水技术与产品推广应用的任务；结合智慧水利建设提出节水管理信息化建设的任务。同时，从加大节水宣传力度、创新节水宣传形式、增强国情水情教育等方面，提出节水宣传教育的任务。

结语

《条例》总结了党的十八大以来节水工作的丰富实践，将行之有效的经验做法转化为制度规范，全面、系统规范和促进节水活动，为保障国家水安全、推进生态文明建设、推动高质量发展提供有力的法治保障。编制节水规划作为落实《条例》的具体举措，要深入贯彻《条例》有关要求，科学编制规划，明确规划实施的保障措施，切实促进全社会节约用水，着力提升国家水安全保障能力，助力美丽中国和现代化国家建设。