新时代城市公共社会福利设施规划标准研究——走向全龄友好社会

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研究背景与研究对象

针对我国社会福利事业的发展需求，住房和城乡建设部城乡建设专项规划标准化技术委员会于2015年前瞻性地开展了城市公共社会福利设施规划标准的预研究工作，并于2018年将该研究成果纳入《城市公共服务设施规划标准》修订稿。文章基于课题研究成果，结合国家发展新目标和治理新要求，提出我国城市公共社会福利设施体系优化与规划标准调整的建议，仅供当前城市研究与相关规划实践参考。  

从基于匹配管理事权和提高标准衔接性考虑，研究确定以“养老、育幼、助残”的城市公益类福利设施为重点，具体包括机构养老和社区居家养老等养老设施，儿童收养机构和和未成年人救助保护中心等儿童设施，以及残疾人康复机构、残疾人托养服务机构等残疾人设施。

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当前建设与规划标准中的问题

2.1 既有设施建设与服务问题

一是设施保障压力大，养老设施短板突出。设施建设存在着“体系残缺、多元分割、制度紊乱、功能异化”等缺陷，设施数量上民政部门社会福利设施机构的千人床位数已经远远不能满足当下社会的基本需求，其中以老年人的福利设施供给短缺现象最为突出。  

▲     图1    |    2021年全国各省区每千名老年人机构养老床位数统计

资料来源：根据《中国统计年鉴2022》笔者自制。

二是配置等级化明显，不适应新变化。当前城市社会福利设施基本按照“市-区-街道”的行政层级进行等级化配置，服务人群多为孤寡残幼等弱势群体，本质上仍是社会救助制度的扩展，与新时代的社会福利内涵不相匹配，结构失衡现象突出。  

三是设施体系不完善，诉求匹配不高。养老服务医养结合需求、适度普惠型儿童福利体系变化等新发展要求与诉求缺少相应反馈。

2.2 既有规划标准使用中的问题

一是老年人社会福利设施标准方面，多元化需求下的设施名称、内涵和管控要求亟需界定与明确，现行老年人设施标准均缺乏对公益性养老设施的内涵界定，经常出现“功能相近设施名称不同、名称相近设施功能各异”的情况，公益性老年人福利设施与市场化的养老产品界限在名称及类型上存在模糊。同时，现行标准设置在单床建筑面积和开发强度等控制性指标上与各地区实践差异较大。  

▲     表1    |    现行部分标准规范中的老年人福利设施类型

资料来源：笔者依据现行标准规范整理。

二是儿童社会福利设施标准方面，设施配置、建筑面积等标准存在多部门标准不一的情况，如规划建设部门制定的《儿童福利院建设标准》（建标145-2010）与民政部门制定的《儿童福利机构设施建设指导意见（试行）》，对于设施配置基数有较大差异。同时，现有诸多规范间尚未建立从规划用地到设施建筑之间的衔接关系，无法从全流程上指导用地保障和设施建设。  

三是残疾人社会福利设施标准方面，现行标准对于残疾人社会福利设施规划用地没有做出要求，特别是缺少残疾人康复机构、残疾人托养服务机构和残疾人综合服务设施三类主要设施的规划引导和管控，缺少对残疾人社会福利设施城市整体层级配置和规划用地的标准指引。同时有关标准中关于设施开发强度的表述也不相一致，有待商榷。

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标准研究的总体思路

3.1 以“人口趋势+设施需求+地区差异”为导向，确定新时代福利设施配置标准

研究基于我国少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征，提出面向2035年的设施体系标准。针对我国当前民生设施建设短板，综合考虑“政府、市场、社会”三方共建共享的实际诉求，按照使用人群的设施需求导向，提出配置方式。针对地区间发展差异，注重刚弹结合，为地方实践留有接口，也便于妥善处理规划标准与建筑设计标准、专项机构管理标准的衔接关系。

3.2 以建立“全国通用的规划标准”为定位，兼顾通则性及针对性要求

作为《城市公共服务设施规划标准》修订研究的一部分内容，按照全国统一要求，重点解决各地区的共性问题。养老设施中的机构养老设施主要偏向于专业化护理化方向发展，社区养老设施更加强调就近化服务化，融入15分钟社区生活圈服务体系。儿童福利设施主要面向儿童全年龄段进行设施全覆盖，残疾人设施倾向于全方位的康复援助救助。研究从服务不同人群的单项设施入手，拓展到所有社会福利设施，形成包括社会福利设施体系、用地标准和建设导引内容等综合要求。

3.3 以“可指导、可实施、可落地”为原则，重点明确独立占地设施要求

作为国家标准研究，重点突出政府的兜底保障作用，在标准修订中以“保底线”的方式提出确保标准规范的基本要求，对需要独立占地的设施提出级配标准、用地标准、设置规定和选址要求，对不需要独立占地的设施提出布局原则和兼容要求。

 

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标准研究的具体建议

4.1 完善设施体系：

“全部覆盖+细化类型”      

在“老、幼、弱”的城市公共福利设施中系统构建“机构+社区”的设施体系。  

老年人福利设施体系分为机构类和社区类两大类型。机构养老设施包括为服务健康自理老人和需要介护老人提供生活照料、医疗保健、文化娱乐等综合性养老院，及专门为失能失智老人提供生活护理、医疗保健、心理疏导等专业性较强的老年养护院；社区养老设施主要指老年人日间照料中心。儿童福利设施在原标准基础上增设社区儿童福利设施，强化社区级儿童福利设施配置，将服务对象从困境（家庭）儿童拓展到全体儿童。残疾人福利设施体系构建在既有3种机构设施基础上，增设社区残疾人福利设施，在社区层面提供康复评估、训练、心理疏导、护理、生活照料、辅具适配、咨询、指导和转介等残疾人服务。  

▲     图2    |    城市公共社会福利设施体系

资料来源：笔者整理。

▲     表2    |    养老设施配置要求

注：1、设置养老服务指导中心的机构养老设施，其用地面积和建筑面积指标宜在表中控制指标基础上增10%；2、老旧城区机构养老设施指标不应低于表中相应指标的70%。

4.2 修订用地标准：

“保障底线+差异引导”      

老年人福利设施用地标准，在“保障底线、兼顾弹性”的基础上，考虑2035年全国老龄化水平，按照不同规模城市差别化总量控制要求，确定超大和特大城市中心城区人均规划用地为0.20～0.3 3m ² ，超大和特大城市外围地区、大城市、中等城市和小城市人均规划用地为0.33～0.49 m ² 。

儿童福利设施用地标准，充分考虑流动人群对设施用地规模的影响。指标制定上，按照城市常住人口服务全覆盖测算儿童福利院的规模；按照流动人口规模测算未成年人救助保护中心的规模。  

▲     表3    |    应设置儿童福利院城市的规划控制指标

注：1、城市人口指地级及以上城市的市域常住人口总规模。2、县(市)可参考上表标准执行。3、SOS儿童村标准可参考儿童福利院标准，根据各地情况适度提高。

残疾人福利设施用地标准结合实际案例，根据残疾人数量预测，对各类必须独立占地的残疾人社会服务设施的用地面积、容积率等指标进行修正，确定不同规模城市的综合用地指标。  

▲     表4    |    必须独立占地的残疾人社会服务设施控制指标

注：1、平均残疾人数根据全国残疾人占比6.3%计算得出。2、残疾人服务设施的建设需同时满足用地面积与设施配置要求。3、本表的规划用地指标均为在满足配置要求的前提下，各类设施仅建设1处时的最低指标要求。在此基础上增设的残疾人社会福利设施应满足相应的建设标准。

综合统筹老年人、儿童、残疾人城市公共社会福利设施用地指标，特大城市和超大城市的人均建设用地指标应满足0.2～0.4 m ² /人，大城市、中等城市和小城市的应满足0.4～0.7 m ² /人，在原公共服务设施规划标准基础上有所提升。  

4.3 细化选址要求：

“整合共享+品质提升”      

城市公共社会福利设施应重点考虑与医疗卫生设施临近或联合设置，在满足设施服务半径和使用功能互不干扰的前提下，应鼓励同级别、使用性质相近的城市公共社会福利设施集中布局、组合设置，社区级设施宜与其他公共服务设施联合设置形成公共服务中心；不同层级的同类设施布局时应考虑空间分布的均衡性，避免同类设施邻近布局造成资源浪费。

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结语

标准制定应适应新理念、新要求，同时把握好关键性技术内容的“深度、精度和广度”。标准不是简单的规划模板，而是应在国家要求的大前提下，依据地方规划实践与具体情况“因地制宜”“量体裁衣”。未来各地方在实践中还应进一步探索并创新公益类与经营类用地混合兼容的土地出让、功能使用、管理使用等方式，提升社会福利设施的空间保障。

本文撰稿

王佳文  胡继元  王建龙  王思源  牟毫