黑龙江：城镇开发边界管理实施细则（试行）征求意见稿

第一条  【制定背景】为加强和规范全省城镇开发边界管理，依据《中共黑龙江省委黑龙江省人民政府关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》《中共黑龙江省委办公厅黑龙江省人民政府办公厅印发〈关于在全省国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见〉的通知》《  自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）  》《  自然资源部办公厅关于做好城镇开发边界管理成果数据汇交更新的函  》等有关规定，制定本细则。

第二条  【适用范围】本省行政区域内城镇开发边界的划定、实施、优化、调整、动态维护、监督等管理工作适用本细则。

第三条  【职责分工】 县级以上人民政府 是城镇开发边界实施管理和监督的责任主体， 县级以上自然资源主管部门 负责具体工作，与相关部门建立协调机制，统筹做好城镇开发边界管理工作。

第四条  【划定原则】划定城镇开发边界，要充分尊重自然地理格局，统筹发展与保护、发展与安全，统筹农业、生态、城镇空间布局；坚持反向约束和正向约束相结合，避让限制性因素，守好安全底线；设置扩展系数，严控新增建设用地，推动城镇紧凑发展和节约集约用地。

第五条  【反向约 束】划定城镇开发边界要强化反向约束，充分考虑以下限制性因素：

（一）守住自然生态安全边界，不得侵占和破坏山水林田湖草沙的自然空间格局，避让重要山体山脉、河流湖泊、湿地、天然林草场等。

（二）落实耕地、永久基本农田和生态保护红线划定成果，避让连片优质耕地和已有政策法规明确禁止或限制人为活动的国家公园、自然保护区、自然公园、生态公益林、饮用水水源保护区等。

（三）避让地质灾害极高和高风险区、蓄滞洪区、地震断裂带、洪涝风险易发区、采煤塌陷区、重要矿产资源压覆区及油井密集区等不适宜城镇建设区域，确实无法避让的应当充分论证并说明理由，明确减缓不良影响的措施。（四）加强历史文化遗产保护，避让大遗址保护区和地下文物埋藏区。

（五）贯彻“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的原则，根据水资源约束底线和利用上限，控制新增建设用地规模，引导人口、产业和用地合理布局。

（六）基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，充分考虑各类限制性因素，测算新增城乡建设用地潜力。

第六条  【正向约束】强化反向约束的同时，应依据以下正向约束因素划定城镇开发边界：

（一）人均城镇建设用地远超国家标准的城市、近十年城区常住人口减少的城市，城镇开发边界面积一般为现状城镇建设用地规模的1.1倍以内，其他城市一般为1.3倍以内，如超过控制线要有足够合理性。

（二）可在城镇开发边界内保留一定的农业和生态空间，发挥城市周边重要生态功能空间和连片优质耕地对城市“摊大饼”式扩张的阻隔作用，促进形成多中心、组团式的空间布局。

（三）充分利用河流、山川以及铁路、高速公路、机场、高压走廊等自然地理和地物边界，形态尽可能完整，便于识别、便于管理。

（四）在城镇开发边界内，城镇集中建设区的新增建设用地规模不得超过上级下达的新增城镇建设用地规模。可在城镇集中建设区外划定弹性发展区，应对城镇发展的不确定性。

第七条  【总体要求】坚决维护“  三区三线  ”划定成果的严肃性和权威性，切实将党中央、国务院批准的“三区三线”划定成果作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，严禁违反法律法规和国土空间规划开展用地审批和核发城乡建设规划许可。

第八条  【总量控制】 各类城镇建设所需要的用地（包括能源化工基地等产业园区等）均需纳入各地规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数统筹核算， 不得擅自突破城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数。严格城镇开发边界范围内耕地和永久基本农田保护，确需对永久基本农田进行集中连片整治的，原则上仍以“开天窗”方式保留在城镇开发边界范围内，且总面积不减少；确需调出城镇开发边界范围的，应确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不扩大。

第九条  【细化实施】结合国土空间规划编制实施，进一步深化城镇开发边界内规划用地安排，细化功能分区和用地布局，统筹存量用地和增量用地、地上空间和地下空间，合理安排城镇建设用地规模、结构、布局和时序，确保城镇开发边界划定成果精准落地实施。 引导城镇建设用地向城镇开发边界内集中，加大存量城镇用地挖潜力度，合理开发利用城镇地下空间，引导土地复合利用，提高城镇用地节约集约利用水平。 紧密结合社区生活圈建设、城市品质提升、历史文化保护传承等要求，推进城镇开发边界内详细规划编制、完善和实施。

第十条  【时序控制】市、县国土空间规划实施中，要避免“寅吃卯粮”，在城镇开发边界内的规划新增城镇建设用地使用上，“十四五”期间应控制在增量用地的40%以内，为“十五五”“十六五”期间分别保留35%、25%的增量用地； 在年度增量用地使用规模上，至少为每年保留五年平均规模的80%，其余可以用于年度间调剂， 但不得突破分阶段总量控制目标，为未来发展预留合理空间。部分地区因经济社会发展等确需局部突破上述控制目标的，经省自然资源厅同意后，原则上应在市（地）范围内进行规模统筹。

第十一条  【负面清单】城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地或兼容城镇居住功能的用地。

第十二条  【用地准入】城镇开发边界外可布局乡村建设用地、区域基础设施用地以及采矿用地、特殊用地等建设用地。在落实最严格的耕地保护、节约用地、生态环境保护制度的前提下，结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发、边境地区建设等合理需要，在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地。

第十三条  【规模控制】零星城镇建设用地不纳入城镇开发边界，但需纳入规划城镇建设用地总规模统筹核算。 城镇开发边界外零星城镇建设用地布局实行规模总量控制，所涉及的规划新增城镇建设用地规模，一般不超过当地规划新增城镇建设用地总规模的20%，并需相应调减城镇开发边界内规划新增城镇建设用地规模，确保城镇建设用地总规模和城镇开发边界扩展倍数不突破。

第十四条  【城镇用地】在城镇开发边界外允许规划布局下列具有特定选址要求的 零星城镇建设用地：

（一）公共管理与公共服务设施用地。包括气象站、地震观测台、水文监测站、生态环境监测站、试验场、实验基地等科研用地；博物馆、展览馆、纪念馆等文化用地；教学实验基地、实习基地、训练基地等教育用地；体育场馆、训练基地、滑雪场、跳伞场、射击场、水上运动陆域部分等体育用地；传染病医院、精神病院、疫情防护隔离设施等医疗卫生用地；养老院、福利院、优抚设施等社会福利用地。

（二）商业服务业用地。包括加油站、加气站、充换电站等公用设施营业网点用地；旅游景点等内部的超市、餐饮、住宿、电信网点、邮政网点、电影院、音乐厅、大型游乐设施等商业和娱乐用地；高尔夫练习场、赛马场、以观光娱乐为目的的直升机停机坪、康养文旅综合体、房车营地、露营营地、旅游栈道、废旧物资回收站等其他商业服务业用地。

（三）工业仓储用地。包括二、三类工业用地和物流仓储用地（已纳入化工园区的除外）；牲畜屠宰、石材加工、农产品加工场所等用地；战略性储备库等用地。

（四）交通运输用地。包括城镇组团间连接性的城镇道路用地；旅游景点等内部的交通场站用地；轮渡、缆车、索道用地；交通检查站、服务区、危化品停车场等其他交通运输用地。

（五）公用设施用地。包括供水、排水、供电、供燃气、供热、通信、广播电视、环卫、消防以及其他公用设施用地（不包括水工设施用地）。

（六）绿地与开敞空间用地。包括城镇开发边界外的野生动物园、植物园等各类公园、游园等用地。

（七）法律法规、政策文件规定的可以在城镇开发边界外规划布局的其他城镇建设用地。

第十五条  【其他用地】除具有特定选址要求的零星城镇建设用地外， 允许在城镇开发边界外规划布局下列其他建设用地：

（一）乡村生产生活等建设用地。

（二）城镇、村庄规划建设用地范围外的铁路、公路、机场、港口码头、管道运输、轨道交通、交通场站等交通运输用地。

（三）水闸、堤坝、护岸、防洪枢纽、排洪沟（渠）、水电厂房、泵站、堤林路等水工设施用地。

（四）采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地，排土（石）、尾矿堆放用地等采矿用地。

（五）军事、外事、宗教、监教、殡葬、文物古迹、红色教育、烈士纪念、边境口岸、边境管控、自然保护地以及其他特殊用地。

（六）法律法规、政策文件规定的可以在城镇开发边界外规划布局的其他非城镇建设用地。

第十六条  【用地报批】 城镇开发边界外的零星城镇建设用地可按城镇批次用地报批，乡村生产生活等建设用地可按村镇批次用地报批， 规划城镇、村庄建设用地范围外的交通、能源、水利、矿山、军事设施用地以及其他建设用地可按单独选址用地报批。用地报批应符合国土空间规划和用途管制要求。

第十七条  【边界调整】城镇开发边界是国土空间规划确定的重要空间管控底线，一经划定，不得擅自调整。在国土空间规划实施期内， 城镇开发边界可基于五年一次的规划实施评估， 按照法定程序经原审批机关同意后进行调整。

第十八条  【局部优化】在严格落实耕地保护优先序，确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不突破的前提下，可对城镇开发边界进行局部优化。市、县人民政府是局部优化的责任主体，要对局部优化的真实性、合法性、合规性、合理性负总责，确保优化方案合理合规、举证材料真实准确、数据成果标准规范。局部优化方案编制单位应具备相应的规划资质。

第十九条  【优化情形】 城镇开发边界局部优化应符合以下六种情形， 并提供相关证明材料：

（一）国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设，以及行政区划调整等涉及城镇布局调整的，应提供党中央、国务院、中央军委及其有关部门批准发布的相关文件或规划，省委、省政府批准发布的相关文件、规划或制发的会议纪要，省级以上投资主管部门审批、核准、备案建设项目的文件或确定的重大项目清单，省级以上行业主管部门发布实施的涉及具体名称的重要文件或规划，其他可以证明符合要求的相关材料。

（二）因灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建等防灾减灾确需调整城镇布局的，应提供县级以上人民政府或市级以上行业主管部门出具的相关证明材料。

（三）耕地和永久基本农田核实处置过程中确需统筹优化城镇开发边界的，应提供自然资源部同意的全省耕地和永久基本农田核实处置批复文件或自然资源部验收通过的耕地和永久基本农田核实处置成果。

（四）已依法依规批准且完成备案的建设用地，已办理划拨或出让手续，已核发建设用地使用权权属证书，确需纳入城镇开发边界的，应提供相关的农用地转建设用地审批文件、划拨决定书或土地出让合同、不动产权属证书，以及其他可以证明符合要求的相关材料。

（五）已批准实施全域土地综合整治确需优化调整城镇开发边界的，应提供省级以上自然资源主管部门出具的相关证明材料。

（六）规划深化实施中因用地勘界、比例尺衔接等需要局部优化城镇开发边界的，应提供市县自然资源主管部门出具的项目用地勘测定界和城镇开发边界叠加分析报告，并符合国家和省有关技术规程标准要求。

第二十条  【优化程序】符合前款要求，确需对城镇开发边界进行局部优化的，按以下程序开展：

（一）县级国土空间总体规划城镇开发边界局部优化的，由县级自然资源主管部门组织编制城镇开发边界局部优化方案，组织开展专家论证并征求同级相关行业主管部门的意见后，由县级人民政府报市级人民政府。经市级自然资源主管部门初审通过后，由市级人民政府报省自然资源厅审查论证。

（二）市级国土空间总体规划城镇开发边界局部优化的，由市级自然资源主管部门组织编制城镇开发边界局部优化方案，组织开展专家论证并征求同级相关行业主管部门的意见后，由市级人民政府报省自然资源厅审查论证。

（三）省自然资源厅组织对市、县城镇开发边界局部优化方案的合规性、合理性进行审查，组织开展专家评审论证，审查论证通过后报自然资源部汇交更新城镇开发边界管理成果数据。

（四）自然资源部对市、县城镇开发边界局部优化成果进行检查检验并通过后，更新城镇开发边界数据库并反馈省自然资源厅，省自然资源厅逐级反馈至市县自然资源主管部门，作为市县国土空间规划管理、用地审批的依据。

第二十一条  【优化限制】已依法依规批准、已办理划拨或出让手续、已核发建设用地使用权权属证书、已实际开发建设的城镇建设用地，以及已依法依规批准的土地征收成片开发方案和拟近期实施的重大项目涉及的地块等，原则上不允许调出城镇开发边界。 城镇开发边界局部优化不得跨市、县行政辖区开展，不得占用永久基本农田和生态保护红线。

第二十二条  【零星用地】城镇开发边界外拟规划布局的具有特定选址要求的零星城镇建设用地，应一并纳入城镇开发边界局部优化方案，按照第二十条规定的程序更新数据库，作为零星城镇建设用地管理的依据。

第二十三条  【汇总上报】省自然资源厅应定期汇总城镇开发边界局部优化情况报省政府，供省政府领导决策参考。

第二十四条  【信息系统】各级自然资源主管部门应将城镇开发边界管理数据纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为国土空间规划管理、用地审批的依据。

第二十五条  【监测监管】省自然资源厅将依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，结合年度国土变更调查和土地利用年度计划执行情况，定期对城镇开发边界管理情况进行监测评估和监督检查，加强对城镇开发边界实施、监督、考核、执法等全生命周期管理。

第二十六条  【修订完善】文件执行过程中遇到的问题和建议，请及时向省自然资源厅反馈，省自然资源厅将根据国家有关要求和工作实际，适时修订完善城镇开发边界管理要求。国家政策文件对城镇开发边界管理另有新规定的，从其规定。