我国乡村治理工作面临的问题分析

一、乡村分化方面问题

我国的乡村具有复杂性。首先，乡村是一个地域，在城镇边界以外都是乡村。随着工业化和城市化发展，部分乡村会变为城镇或城区，总体上乡村的空间范围是不断缩小的，乡村的行政管理边界是不断调整的。其次，乡村与特定人口及土地制度有关，不仅在城镇边界以外有乡村人口(村民)及其集体土地，而且在城镇边界以内也有乡村人口(村民)及其集体土地。最后，乡村的空间范围变化、行政边界调整、 人口社会流动、集体土地管理等深刻影响乡村治理工作，如传统乡村的封闭性已经打破，城乡社区建设需要接轨。 

未来15年，我国乡村人口会发生较大变化。据预测，全国总人口将在到达峰值后出现下降，城市化率从快速上升转为缓慢上升，乡村人口总量逐步下降。不同地区乡村人口有增有减，城乡人口双向流动，乡村人口老龄化加快，乡村人口结构发生变化。在城市化背景下，乡土性特征仍部分保留，乡村社会结构 出现分化和多样性，乡土文化在与现代性文化的交汇和碰撞下，产生文化和价值的多元化趋势，乡村社会空间的公共性越来越强。特别是随着国家农村建设的推进和深化，以及公共资源和外来人口越来越多地进入乡村社会，乡村将为越来越多的公共事业和公共活动提供空间，乡村已不仅仅是村民自己活动的空间了。我国城乡之间和乡村之间发展不均衡、不充分以及城乡融合、区域协调等矛盾，推动人口流动，未来乡村仍会分化。一方面，有不少乡村出现“空心化”，一些老乡反映家里主要是老头、老太太或儿童、少年，要干力气活都很难找到人。另一方面，有不少城市近郊区出现“快速城镇化”，村庄外来人口不断进入，已远远超过本村户籍人口数量，经济管理、社会管理面临新问题。

二、乡风文明变化问题

长期以来，乡村被视为是中国社会结构中最基础、最稳定，也是最具特色的部分，它有广阔的空间、差异化的区域、特色的乡土风情、牢固的血缘地缘关系、稳定的乡土秩序、封闭的社会结构和独特的生存智慧。改革开放和现代化建设改变了乡村延续千年的空间格局、社会结构，也使传统农村社会的乡风文明渐行渐远。未来乡村如何形成现代法治、自治和德治并举的新型乡村，如何塑造乡风民德，是需要面对的现实问题。当前，无论是在西北贫困地区，还是在中部南方山区，抑或东部经济发达地区，人们想象中的传统乡村那种有着悠久历史的礼仪风俗、社会风尚大多已不复存在。旧有乡风民德在城市生活方式、工业生产方式、现代交往方式的裹挟下已经并正在发生深层变化。传统以孝为重的家庭伦理面临严峻挑战。

三、社会管理方面问题

乡村社会运行需要有效解决新问题。改革开放以后，我国不仅在经济体制上从计划经济体制向市场经济体制转型，而且在社会形态上从传统型社会向现代型社会转型，产生了一系列新的社会问题。目前，这两个转型都尚未完成，但已经深刻影响乡村治理，影响人的精神思想和人的社会管理等，需要加强思想政治建设和开展管理协调规范。大量的村庄人户分离普遍，农民离农退村进城，参与村社共同事务的积极性下降。最大的变化是乡村治理面临从熟人社会转向熟人与陌生人并存的社会，亟须解决乡村人口分化、矛盾变化等问题以实现乡村社会稳定、和谐、发展、进步等。

现有的村民自治发展不平衡，自治单元调整规范不够。有的村级组织行政色彩太浓，村委会习惯采取行政命令的方式组织开展工作，基本上是完成上级指派的工作，需要解决从自己本身和本组织的角度研究处理自己当地的事情存在不足的问题。有的村级组织运行软弱涣散，干部群众参与管理服务积极性不高，村里精英大量流失，“农民找不到村干部”，村级组织开展工作缺乏必要经济基础、支持条件或资源配备。有的村级组织是“强人治村”，村里资源资产或公共事务被极少数个人或宗族势力控制，甚至有受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶等问题的人员担任村干部等。

目前，乡村的经济发展不平衡，村级自治组织的产权和治权不吻合。村级治理组织的运行管理，不管是自治组织，还是党组织和政府下沉组织，离不开必要的经济支撑。我国农村改革后，各地集体经济组织发展差异悬殊，有大量的村庄农村集体经济发展很弱乃至基本没有收入，难以为村级组织的基本运行提供合理保障。现行的一个行政村的村委会，往往管理了七八个甚至十来个村民小组，而村民小组可能是农村土地所有权的主体，没有土地所有权的村委会与具有土地所有权的村民小组之间在管理上容易引发矛盾。

四、公共服务方面问题

随着农民与国家、村社、农民的关系发生历史性变化，乡村公共服务的组织提供对国家支持具有依赖性。在农业产业政策方面，国家已从“索取”到“给予”。在农村公共品供给方面，很多已从“农民自办”发展到“国家提供”。目前，农户成为独立的农业生产经营主体，在农村经济社会事务中的地位和作用大大提高，村社集体虽然还要不同程度地承担集体公益事业，但农户对村社集体的依存度显著下降。以前，村社内部的农民高度均质化，不仅拥有共同的价值观，而且有着相似的生产生活方式，面临着相似的风险挑战，在公共空间的治理上容易形成共识。但随着工业化城镇化的推进，村社内部的农民出现分化，包括就业和收入构成的分化、农业生产方式的分化、生活水平和消费习惯的分化，这些维度的分化必然导致利益关切的多元化，在公共空间的治理上形成共识的难度增大。不仅如此，外来者的进入增加了新的变数。新的农村居住人口群体对公共服务的要求更高。改善公共服务需要大量的投入，靠传统的公共服务供给体制根本无法满足人们的需要，必须加大农村公共服务建设力度，逐步缩小城乡公共服务差距。最后，未来农村居住人口将会有大量的户籍不在居住村，管理者对这些居民没有户籍权利行政约束力，必须创新管理体制机制，才能适应新的农村居住人口的管理。

新时代，人民群众对美好生活的向往不断提高，这种提高以生产力发展水平不断提高和社会公共服务越来越多为基础和条件。满足乡村范围的农民、居民的多样化、差异化、动态化的需求，需要用投入来满足，没有投入就没有产出，而这种投入资源是稀缺的，它无论对个人、单位，还是对国家都是如此。在我国乡村，不仅发展相对滞后，而且发展差异化和多元化，老百姓对美好生活的需要是现实的、迫切的和多种多样的，发展公共服务需求强烈，但公共服务的组织提供是有代价、有成本、有费用的，现阶段还不能完全由政府包揽下来，需要农民组织起来自我服务。

五、治理方式方面问题

乡村治理由一系列具体工作落实，基层干部在工作中面临“老办法不管用、新办法不会用，硬办法不能用、软办法不顶用”。推进治理现代化要求深入研究治理理念、治理体系、治理能力和治理资源问题，实行强有力领导、民主化参与、精细化管理、法治化手段等，这些在实践中需不断进行探索。随着经济不断发展，社会不断进步，在乡村社会中，个人发展的独立性将增强，人的观念、权利意识会增强，人的诉求、主张会多样化并发生变化，在乡村治理的规则上需要与时俱进，治理的内生性和外生性需要协调。

从乡村社会治理实践来看，基层党组织与其他治理主体之间关系还有待于进一步厘清，不同主体间存在能力差异，社会参与也呈现出一种非均衡态势，这种非均衡集中体现在各基层组织和党组织在人员配置、组织机构、资源支持等方面的不平衡。从关系和实践过程来看，基层党组织强大的领导力和基层社会组织的软弱性形成鲜明的力量对比，所以两者在农村实践活动中无法构成平衡的治理结构以及协同的互动关系。尤其是农村基层党组织和村民自治委员会的“二元权力结构”问题，如何有效协调农村基层 “两委”的互动关系亟待解决。从社会治理的实效来看，农村社会组织、经济组织和民间力量等社会自治的多元主体力量发挥作用的制度空间有限;各种社会自治组织是农村各个利益群体的直接代表，直接反映群众的利益需要，与基层群众联系紧密，在农村治理中有着的独特的优势，也是基层治理体系中不可或缺的主体，但是农村基层党组织在社会治理实践中存在对农村治理事务“直接包办”和“直接替代”趋向，弱化了基层社会自治组织功能的发挥，这不利于农村社会治理的多元、健康、持续发展。因此，如何在保持基层党组织的领导的基础上，增强与多元主体的协同，在治理秩序和治理活力之间找到平衡点，是必须要解决的乡村系统治理问题。

尽管在农村基层治理实践中，创新出现了“基层党组织+互联网”“基层网格化管理”“乡村多元联动”等诸多成功的经验与模式，但是总体而言，农村社会治理各主体尚未有效整合，各主体存在“选择性 参与”，即乡村治理参与的范围、广度和深度各不相同。国家要在经济上保障农民的物质利益，给农村有力的经济支持，在政治上尊重农民的民主权利，切实保护农民的社会、经济、政治等权利。如何正确处理政府与农民之间的关系、农民与农民的关系、农民与市民的关系，走向服务型治理和多中心治理，在实践中还是一个难题。过去由政府规划一切、管理一切的方法已经行不通了。要改进政府工作，实行有破有立。要处理好自治、法治和德治的关系，明确各自的边界、前提条件和角色定位等，首先要讲法治，其次是自治和德治。要处理好城乡社区的关系，未来的城乡社区管理方式会趋同。要处理好农村集体经济组织与村党组织、村委会的关系等。

来源：摘自《重庆理工大学学报》：社会科学版，2021年第35卷第10期  原题为《我国乡村治理的政策演变与未来取向》国务院发展研究中心农村经济研究部二级巡视员、研究员 秦中春国务院发展研究中心农村经济研究部一级调研员、副研究员 李青