海河“23·7”流域性特大洪水下水利工程保险制度建设的思考——以北京市为例

▲ 永定新河防潮闸  供图/海河水利委员会

近年，全球气候变暖加速了区域水文循环，暴雨、洪涝等极端事件频率和强度显著增加。研究表明，在全球气候变暖驱动下，超强台风出现显著的季节提前现象，与因夏季风导致的极端暴雨相遇发生复合灾害的风险大大提升，给京津冀地区带来严重影响的超强台风“杜苏芮”便是典例。2023年7月29日20时至8月2日7时，受台风“杜苏芮”影响，北京遭遇历史罕见极端强降雨过程，面降水量达到常年全年降水量的60%，最大小时点雨量111.8mm，超过2012年“7·21”特大暴雨。此次极端强降雨持续时间长、降雨范围广，多个气象和地质灾害监测数据突破历史极值，市内多条河流出现接近或超过历史数据的洪峰流量，其中门头沟7月31日最大洪峰流量为512.6m3/s。  

水利工程作为抵御洪涝灾害的第一道防线，容易遭受严重损害。根据中国水旱灾害防御公报，2017—2021年，全国因洪涝灾害造成水利工程年均损失高达428.09亿元，占总损失的19.43%。海河“23·7”流域性特大洪水过程中，强降雨引发了山洪、泥石流等地质灾害，造成北京市水库、堤防、护岸、闸坝、河道等水利工程设施不同程度水毁。  

面对日益复杂的灾害形势，国家财政承担的灾后重建资金剧增，而保险制度在我国灾后补偿体系中发挥作用有限。相比国外，我国灾后经济损失中保险赔付比例较低，欧美地区巨灾保险赔付比例可达40%～60%，亚洲地区平均约为27%，我国则不到10%，其中“7·21”北京特大暴雨灾害只有9.7%，“7·20”郑州特大暴雨只有7.3%。 将商业保险制度引入水利工程领域，有助于加强风险管控，保障水利工程的修复时效，更有效应对自然灾害。 我国工程保险发展起步较晚，且主要集中在投资规模大、施工工艺复杂和施工周期较长的现代大型工程项目。近年，将保险引入灾害防治具有明显的政策导向， 迫切需要建立健全市场化补偿机制，逐步推行应对特大暴雨洪涝灾害的水利工程保险制度。

水利工程保险基本情况概述

相关概念与主要类型

从水利工程风险的时间分布来看，施工期是事故高发期。因此， 水利工程保险发展初期一般是指承保水利工程建设期间发生一切意外物质损失和对第三人经济赔偿责任的保险， 主要针对投资规模大、技术复杂、建设周期长的工程，比如南水北调工程等。其中，常见的保险类型包括财产损失保险、工程建设保险、责任保险、工程保证保险等。财产损失保险包括企业财产保险和机器损坏保险，工程建设保险包括建筑工程一切险和安装工程一切险，责任保险包括雇主责任保险、职业责任保险和安全生产责任保险，工程保证保险包括投标保证保险、完工履约保证保险、工资支付保证保险、工程合同款支付保证保险和工程质量保证保险。  

随着灾害保险概念的引入， 水利工程保险的内涵逐渐从建设期保险扩展为水利工程建设及运维全过程保险， 产品类型也逐渐扩充，主要包括水利工程设施保险与各类涉水灾害保险。水利工程设施保险是指为了减轻洪水等各类涉水灾害对水利工程设施造成的损失，灾后能够快速筹集资金开展抢险抢修，由水利工程设施经营管理单位向保险公司缴纳保费进行投保，灾害发生后保险公司按照保险合同给予赔偿的一种保险类型。其投保对象主要为应用广泛、产权清晰的各类水利工程设施，具体保险种类包括堤防保险、水库保险、农田水利设施保险等。涉水灾害保险则对各类可能受到涉水灾害威胁的财产进行投保，保险产品种类包括洪水保险、旱灾保险、台风保险等，保险对象不仅包括水利工程，还包括涉水灾害风险区内各类财产，在我国主要表现为各类型巨灾保险。

相关法律法规

近年，党中央、国务院，有关部委，各省市相继出台一系列政策，推动保险在更深层次和更广领域参与水利建设管理。在我国现行法律法规中，对水利行业相关保险工作的规定早期主要体现在洪水保险方面，之后逐步扩大到安全生产责任保险和污染责任保险。党中央、国务院发布的政策主要侧重于发挥保险的职能作用，相关部委文件主要侧重于保险产品和服务的落地。

▲水利行业保险相关法律法规和政策文件

水利工程保险典型案例与经验

已建水利工程保险

以福建、浙江等为代表的沿海省份开展了以堤防保险为核心的水利工程自然灾害保险制度建设。

福建省构建了较成熟的堤防工程保险运作机制，包括水毁工程修复资金筹措机制，水毁工程精准定损、快速理赔机制，堤防工程事前风险防控机制等；发布《福建省江海堤防保险实施意见（试行）》，明确了堤防保险的招标模式、参保范围、保费分摊、理赔职责等关键内容，制定了江海堤防工程投保名录。

浙江省对水利工程事前防灾减损、事中风险管理、事后经济赔偿等问题高度重视，将商业保险机制引入水利工程领域，探索构建了由洪水保险、工程保险、堤防灾害保险、水库防洪调度保险、水库防洪超蓄救助保险等共同组成的水利工程综合保险制度体系，针对水利工程不同时期的不同风险，从保险方案、机制条款、费率厘定、风险管理等方面进行了广泛而深入的研究及创新实践。此外，山东、河南、江西、江苏等省份也陆续开展了堤防保险、水库保险、农田水利设施商业保险等多种类型水利工程保险的有益探索。  

▲我国各地区水利工程保险一览

在建水利工程保险  

目前市场上较成熟且应用较广泛的在建水利工程保险为建筑工程一切险和安装工程一切险，该险是集财产损失险与责任险于一体的综合性保险，承保了在整个施工期间因自然灾害和意外事故造成的物质损失，以及被保险人依法应承担的第三者人身伤亡或财产损失的民事损害赔偿责任，通常附加第三者责任险。以南水北调中线干线工程建设期保险为例，在国家发展改革委批准的工程概算保险费范围内，依据国家发展改革委、财政部等九部委联合印发的《〈标准施工招标资格预审文件〉和〈标准施工招标文件〉试行规定》，九部委联合发布的《关于印发简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件的通知》中的合同范本等规定以及贷款合同的要求，购买了建筑/安装工程一切险和第三者责任险、雇主责任保险。

国外保险制度在灾害风险管理中发挥了重要作用。西方发达国家保险制度起步较早，制定了较完备的法律法规、实施标准与科技支撑方式。针对在建工程，瑞士再保险公司明确了在建引水河渠工程洪涝灾害损失和保险理赔的关键问题。典型损失项目类型包括抢险施救费用、排水与清淤费用（占总损失40%左右）、引水河渠主体工程定损（占总损失30%左右）、临时工程损失、施工材料和周转性材料损失及其他费用损失等。不同类型损失的关键问题包括抢险施救费用类型区分、排水与清淤工程量计算与计价标准制定、主体工程定损现场查勘与保险理算等。  

启示与经验  

多手段并行提升风险综合抵御能力

首先， 通过“联合共保”降低保险双方风险，对于投保方而言，通过统一投保将水利工程打包成一个单元进行公开招标，并利用“市域统筹联保”，以“全市一盘棋”的方式补贴部分重点受灾县，有助于均摊风险，提高理赔效率。对于承包方而言，选取若干家保险公司组成“共保体”作为承保机构，能显著提升承保企业的综合风险承担能力。

其次， 通过设置防灾防损基金等方式为保险提供金额兜底保障，并利用保险制度倒逼水利工程加强日常监管，及时采取措施消除隐患，降低水利工程出险概率，提高水利工程风险防控能力。  

构建多方参与的工程全生命周期风险控制机制  

一方面， 结合多方优势完善水利工程风险控制多方参与机制，如福建省堤防保险构建了保险双方参加的堤防设施财产保险会商联动机制，并加强保险服务与堤防管理的对接工作。

另一方面， 通过保险提供高效的水利工程灾害风险控制全程服务，如温州市农村饮水设施保险，保险公司承接了设施巡查、水质恢复、设备修复等日常管养服务，形成完善的“灾前预防、灾中抢险、灾后抢修”保障机制。  

多种保险类型覆盖各类水利工程保险需求  

早期水利工程保险主要针对在建工程进行。随着保险更广泛地参与到水利工程建设与运行维护中，水利工程保险的概念与内涵不断扩展，从最早的工程建设期保险，到工程运行期针对自然灾害和意外事故的堤防灾害保险、水库防洪超蓄保险，再到“灾害﹢管养”的结合灾后补偿与日常维护服务的商业保险新模式，水利工程保险在时间维度上逐渐覆盖水利工程建设与运维全生命周期，在内容上逐渐从灾害补偿扩展到灾前监管与灾后补偿相结合的多元服务形态。  

多种科技手段助力保险制度落实  

灾害指数作为量化保险理赔金额的关键手段，已被许多地区采用，特别是广东、黑龙江、浙江等巨灾保险试点地区，如浙江温州堤防灾害保险通过增设“台风响应指数”适应“小灾”年份的保险理赔，每启动一次台风一级应急响应，保险公司即给付保费的10%；每启动一次台风二级应急响应，保险公司即给付保费的6%，以全年累计保费的30%作为上限。此外，保险信息平台建设也显著提升了保险理赔效率，如浙江温州和福建堤防保险通过综合管理信息系统或平台软件，能够快速进行水利工程灾后查勘、核灾、定损和理赔等工作。

北京市水利工程保险实施难点与建议

实施难点  

保险制度实施路径尚未明确  

中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》《北京市“十四五”时期应急管理事业发展规划》《北京市防汛应急预案（2022年修订）》等文件均提及要建立灾害保险制度，但针对水利工程尚未出台相应的细化文件，缺乏成熟的保险产品，没有对应的财政资金保障。  

“政府-市场”相结合的灾后补偿模式尚未构建  

根据初步调查，北京市尚未建立巨灾保险制度，灾害补偿以政府“兜底”为主，保险尚未成为灾害补偿的有效补充。公开信息中鲜有关于北京市水利工程灾害保险的内容，南水北调中线等工程以建设期综合保险为主，未将洪灾保险纳入工程保险体系。  

自主防灾意识有待增强  

相比于东南沿海省份，北京市针对基础设施的保险意识相对落后，已建水利工程的管护主体、水利工程建设单位、水利工程附近高风险区居民等运用保险保障损失的意识不强，全面开展水利工程保险的难度较大。  

推行保险制度的建议  

构建多元化分阶段的水利工程保险类型及保障内容  

通过“保险+服务”优化水利工程建设与运维全过程风险控制与责任分摊机制。在建工程通过购买灾害保险等新险种强化建设期工程风险控制，未发生灾害时，可利用保险制度完善工程质量第三方监督机制，发生灾害后，可调动市场专业力量快速核算并补偿损失。根据建成运行的水利工程类型，利用保险制度完善工程运行维护与灾后修护的风险共摊机制，政府和“共保体”（保险人、再保险人）共同分散风险，利用合同形式规范各方责任，开展工程灾前维护、灾后定损与赔付等工作。  

构建多方合作参与共建的灾后补偿模式  

构建多部门协同机制，水务与应急、民政、金融监管等部门协同合作，构建水利工程巨灾保险工作机制。根据权属差异制定不同参与机制，国家所有的设施，通过政府购买公共服务方式，按照市、区管理权属，建立共同分担保费的资金筹措机制，由市、区水务局组织，不同保险公司组成联合体承保。集体与个人所有的设施，在明晰所有权的前提下，由所有权人投保。早期由政府主导推进制度建设，通过降低税率、成立洪涝灾害保险基金等方式鼓励保险公司承保，通过强制高风险区内国有水利工程参保、设置政府补贴等手段提高社会参与度。  

加强保险制度与其他补偿机制综合施策  

以流域为单元探索建立区域洪水分担补偿机制，对洪水期间超过跨区断面洪峰流量的上游区政府收缴补偿金，用经济手段落实区域政府主体责任，促进相关区域推进蓄滞洪区和海绵城市建设工作。以保险制度为重点，加强多种补偿制度的联合运用，建立健全水利工程综合补偿体系。  

以蓄滞洪区为试点探索保险制度  

考虑到全面开展保险的难度较大，建议以蓄滞洪区为试点进行制度探索。以洪水风险图为基础制定灾害风险分级参保机制，确定不同风险区各层级政府和个人的参保比例，风险等级越高，政府参保比例越高。完善相关制度建设，在《北京市实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》中补充相关内容，明确保险制度在蓄滞洪区补偿体系中的地位与作用。