上个星期（2023年11月24日 ），自然资源部发布了 《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（实际文件生成日期2023年11月22日）。
网上有不少人已经对该版（以下称之为《2023印发版》）与2020年11月的试行版（以下称之为《2020试行版》）做了对比。
既然没追到热点，我尽量做到对比的更细致。特别是把两个版本不同地类含义的改变进行比对，同时也对比了两个版本用地分类和三调的对接情况，希望能比仅仅是关注哪些地类增加减少更有价值。
不想看文字比对，想要直接看分类比对的可以直接下滑到文章03部分。
哦对了，回答一下标题中的问题，我个人的观点：从来没有文件说耕地只能种粮食作物，本次关于耕地含义的表述不过是顺势而为，无需过度解读。
下面的对比，没有特别指出的情况下，默认左边是《2020试行版》，右边是《2023印发版》。
《2023印发版》取消了“前言”。在《2020试行版》中，“前言”主要说了为什么制定指南、指南说了什么以及哪些单位参与了起草。不赘述。
从目录来看，《2023印发版》取消了“一般规定”（实际上是将原来“一般规定
”的内容放到了“总则”中），增加了“
城镇村及工矿用地分类代码、名称及和含义
”
“
用地用海分类与
《
中华人民共和国土地管理法
》‘
三大类’对照表
”“
用地用海分类与
《
中华人民共和国湿地保护法
》
湿地对照表
”。
【编制目 的】
增加了“ 为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责 ”。
中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》中指出自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的“两统一”职责。
【适用范围】
增加“
督察
”。自然资源部的三定规定明确，自然资源部的主要职责包括“根据中央授权，对地方政府落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察。查处自然资源开发利用和
国土空间规划及测绘重大违法案件。指导地方有关行政执法工作。”
【总体原则】
将“体现生态优先、绿色发展理念”改为“体现 耕地保护优先 、绿色发展理念”。往前溯源政策文件，2022年4月27日“三区三线”划定电视电话会议上，韩正强调“要把耕地保护红线放在首要和优先位置”，在之后发布的《自然资源部关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》（即所谓的47号文）附件《全国“三区三线”划定规则》明确要求：“落实三条控制线划定的优先序。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线，做到现状耕地应保尽保、应划尽划确保三条控制线不交叉不重叠不冲突。”在比较早的时候，即2020年1月自然资源部发布的《省级国土空间规划编制指南（试行）》中，在编制原则的第一条还是“生态优先、绿色发展 ”。
如果有谁知道从“生态优先”到“耕地保护优先”这一转变的关键性文件或者讲话，欢迎在评论里指出。
【分类规则】
增加“用岛”，
改为“用地用海分类设置不重不漏。当用地用海 用岛 具备多种用途时，应以其主要功能进行归类。”
【使 用原则】
中，关于国土调查工作地类认定的部分，在明确“用途改变过程中，未达到新用途验收或变更标准的，按原用途确认”之外，新增加了“
国土开发整治、生态修复等项目验收工作中有细化地类认定要求的，从其相关要求认定地类。
”原来“用地用海”的有关表述也都更新成“用地用海用岛”。
最
后增加了“
本
指南由中华人民共和国自然资源部制定并负责解释。
”
两个版本的分类表的具体对比下文结合各地类的含义一起说。这边先来讨论下这个数量的问题。乍一看《2023印发版》净增加了7个二级类和101个三级类，这显然不现实。我下面统计了实际数量。
《2020试行版》的“正常”统计结果与文本内容一致，即24个一级类106个二级类和39个三级类。那《2023印发版》的“大数”是如何统计出来的呢？概括一下就是：三级类有的统计，没有的统计二级类数量，未细分二级类的统计一级类数量。上面表格中，绿色的是用和《2020试行版》相同统计方法统计的， 111个二级类，40个三级类 ；蓝色的是用“新算法”统计的，也就是《2023印发版》文本中写的“113个二级类、140个三级类”。
实际上， 《2023印发版》比 《2020试行版》 在总量上，增加了5个二级类，1个三级类 。由于分类的增加减少同时还包含这某些地类的含义改变，所以
单独地说哪些地类增加了或减少了，哪些地类改名了或者合并了容易出现理解上的偏差
，我会在后文结合两个版本地类含义的对比以及两个版本分类与三调的对接情况 详细说明 。
这边先 简要 说一下（由于增加分类后导致原来代码向下顺延的不再单独说明）：
-
02园地中0203橡胶园调整为 0203橡胶园地 ，增加了 0204油料园地 ；
-
06农业设施建设用地中，0601乡村道路用地调整为 0601农村道路 ，取消了060102村庄内部道路用地（将这部分地类合并到了1207城镇村道路用地中），将原来23其他土地中的2303田间道纳入到了0601农村道路的三级类中，调整为 060102田间道 。
-
06农业设施建设用地中，原来的0602 0603 0604降为三级类，成为了新增的 0602设施农用地 下面的三个三级类，分别为 060201种植设施建设用地 、 060202畜禽养殖设施建设用地 和 060203水产养殖设施建设用地 。
-
09商业服务业用地中，取消了原来的二级类0903娱乐康体用地，将原来的三级类090301娱乐用地调整为二级类 0903娱乐用地 ，原来的 090302康体用地不再保留 ，一部分纳入0805体育用地，一部分纳入0904其他商业服务业用地。
-
12交通运输用地中，1207城镇道路用地调整为 1207城镇村道路用地 ，从含以上已包括原来的村庄内部道路用地。
-
-
17陆地水域中， 1705沟渠现在已经包括干渠 。
-
-
20交通运输用海中，增加了 2004机场用海 和 2005其他交通运输用海 。
-
22特殊用海中，增加了 2202科研教育用海 、 2203海洋保护修复及海岸防护工程用海 、 2204排污倾倒用海 和 2205其他特殊用海 。
-
23其他土地中，取消了2303田间道（调整为了0601农村道路的三级类060102田间道），增加了 2302后备耕地 。
《2
023印发版》 增加了城镇村及工矿用地分类 ，原文如下：
【城镇村及工矿用地分类】
城乡居民点、独立居民点以及居民点以外的工矿、国防、名胜古迹等企事业单位用地，包括其内部交通、绿化用地，相应的用地分类名称、代码应符合表2.2城镇村及工矿用地分类及其名称、代码的规定；各类名称对应的含义应符合附录B的规定。城镇村庄内部尚未建设的土地，按《用地用海分类》调查确定地类，分别纳入所在的城市用地、建制镇用地和村庄用地（以下简称“城镇、村庄用地”）统计。
《2023印发版》在【细
分规定】第二条中将“使用时可根据规划和管理实际需求”删去了“规划”，只保留了“使用时可根据管理实际需求”。
耕地的含义增加了表述“指利用地表耕作层
种植粮、棉、油、糖、蔬菜、饲草饲料等农作物为主
，每年可以种植一季及以上（含以一年一季以上的耕种方式种植多年生作物）的土地”。相比较于之前的“农作物”表述更为清晰。
针对有些人说耕地含义的调整是在给耕地种植经济作物开口子，耕地不用必须种植粮食作物的过度解读
。其实在2021年修订的 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 中也早已明确“耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产”， 并没有说耕
地不能种非粮食作物。
2020年国务院办公厅印发《 关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见 》（国办发〔2020〕44号）指出：明确耕地利用优先序，对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。永久基本农田重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。禁止占用永久基本农田从事林果业以及挖塘养鱼、非法取土等破坏耕作层的行为，禁止闲置、荒芜永久基本农田。 一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产 。
其实结合上文也可以看出，耕地的含义增加“ 粮、棉、油、糖、蔬菜、饲草饲料 ”是情理之中的事，早就在之前的文件中体现了。
新版中，原来的0203橡胶园调整为 0203橡胶园地 ，在含义里明确了指种植橡胶树的园地，其实是增加了一个“ 树 ”字。
增加了一个二级类 0204油料原地 ，指种植油茶、油棕、橄榄和文冠果等木本油料作物的园地，同时取消了0205其他园地的含义解释中的“油棕”。
在一级类03林地中，增加了“ 包括自然生长干果等林木的土地 ”的表述。
在二级类0304其他林地中，增加了“ 符合国家规定标准的用于培育、贮存种子苗木等直接为林业生产经营服务的设施用地等 ”。
0402人工牧草地中明确，指人工种植牧草的草地，不包括种植饲草饲料的耕地。这也和01耕地的含义调整相呼应，简单来说就是种植饲草饲料的土地是耕地而非草地。
但是这又有一个问题，饲草和牧草的区别是什么？希望知道的朋友可以在留言中讨论。
0403其他草地，指天然牧草地、人工牧草地以外的草地，不包括可用于开发补充耕地的土地。这个“可用于开发补充耕地的土地”被安排到了23其他土地的二级类 2302后备耕地 中。
0501森林沼泽，将老版的郁闭度≥0.1调整为了郁闭度≥0.2。
0601乡村道路用地调整为 0601农村道路 ，指 在村庄范围外 ，南方宽度≥1.0米、≤8.0
米，北方宽度≥2.0米、≤8.0米，用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系（乡道及乡道以上公路）之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）。
0601农村道路分类两个三级类，分别为 060101村道用地 和 060102田间道 。
由于0601农村道路的含义中已经明确了“在国家公路网络体系（乡道及乡道以上公路）之外”，所以在 060101村道用地 的含义中将原本重复说明的语句删除。
060102田间道
，并不是原来的060102村庄内部道路用地改名，而是老版的23其他土地中的二级类2303田间道，在新版中将其调整为0601农村道路下的二级类，指用于田间交通运输，为农业生产、农村生活服务的非硬化型道路。
增加二级类 0602设施农用地 ，指 直接用于 经营性畜禽养殖生产设施及附属设施用地； 直接用于 作物栽培或水产养殖等农产品生产的设施及附属设施用地； 直接用于 设施农业项目辅助生产的设施用地；晾晒场、粮食果品烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等规模化粮食生产所必需的配套设施用地。将老版的 0602 0603 0604降为三级类，成为了新增的 0602设施农用地 下面的三个三级类，分别为 060201种植设施建设用地 、 060202畜禽养殖设施建设用地 和 060203水产养殖设施建设用地 。这三个三级类的
含义中，都去掉了“对地表耕作层造成破坏的”这句话。
0802科研用地
，除了原来的“科研机构及其科研设施”外，增加“ 企业科学研究和研发设施用地 ”的表述。老版的0902商务金融用地中的“研发”去掉了，应该就是增加到了此处。
但是企业的科研和研发用地，是否能装在08公共管理与公共服务用地的分类下？
0805体育用地
，增加了“溜冰场、跳伞场、摩托车场、射击场，以及水上运动的陆域部分”，这些是《2020试行版》中090302康体用地的一部分。这些场馆作为“体育用地”是合理的，但是
商业性的体育用地是否还应该在08公共管理与公共服务用地分类下？
080601医院用地
中，原来的“民族医院”调整为了“ 民族医医院 ”，大概是专有名词吧。
0902商务金融用地
含义调整为：指金融保险、艺术传媒、 设计 、技术服务、物流管理中心等综合性办公用地。与之前相比，“研发设计”中的“研发”删去，只保留了“设计”。结合0802科研用地中增加了“企业科学研究和研发设施用地”，大概率研发的功能都算到了0802科研用地中。但是企业的科研，按照《2020试行版》中算作商业用地，其实可以理解。
《2020试行版》中的 娱乐康体用地不再保留 ，将原来的三级类090301娱乐用地调整为二级类 0903娱乐用地 。
原来的康体用地中，“高尔夫练习场、赛马场”纳入0904其他商业服务业用地，“溜冰场、跳伞场、摩托车场、射击场，以及水上运动的陆域部分”纳入0805体育用地， 不再单独保留康体用地 。
0904其他商业服务业用地
，在原先的基础上增加 “ 高尔夫练习场、赛马 场 ”。
1001工业用地，含义中增加“包括工业生产必须的研发、设计、测试、中试用地”。
1003盐田，指用于 以自然蒸发方式进行 盐业生产的用地，包括晒盐场所、盐池及附属设施用地。与原先相比，强调了“ 以自然蒸发方式进行 ”盐业生产的用地。
11仓储用地
，指物资存放及物流仓储和战略性物资储备库用地。与原先比较，多了“ 物资存放 ”。
1101物流仓储用地
，含义中原先的“城、镇、村”调整为“ 城镇、村庄 ”，在2301空闲地的含义描述中，也类似地把“城、镇、村庄范围内”改为了“城镇、村庄范围内”。
将原先的1207城镇道路用地调整为 1207城镇村道路用地 ，指城镇、村庄范围内公用道路及行道树用地，包括快速路、主干路、次干路、支路、专用人行道和非机动车道等用地，包括其交叉口用地。与原先相比，增加了“ 城镇、村庄范围内公用道路及行道树用地 ”的表述，实际上是把原来位于06农业设施建设用地的060102村庄内部道路用地涵盖了进来。
首先就是13公用设施用地的总的含义中，去掉了“干渠”两个字。在二级类中，原先的1311干渠取消，不再作为单独的二级类。其后的用地代码往前移位，分别调整为 1311水工设施用地、1312其他公用设施用地 。
原先的1311干渠取消，原来将三调中的1107沟渠分为用地用海分类中的1705沟渠和1311干渠（2022试行版），现在直接作为 1705沟渠 （2023印发版）。
1303供电用地
，含义中不包括的内容除了电厂外，增加“ 可再生能源发电 ”，即“ 不包括电厂、可再生能源发电等工业用地 ”。
14绿地与开敞空间用地，指城镇、村庄 用地范围内的 公园绿地、防护绿地、广场等公共开敞空间用地，不包括其他建设用地中的附属绿地。取消了原来“建设用地范围内”的说法，不强调“ 建设 ”用地。
1705沟渠，去掉了“不包括干渠”，即现在的1705沟渠，包含原先的干渠，都算作17陆地水域的一部分。
18渔业用海，含义中增加“ 含农、林、牧业用岛 ”。
二级类增加1804农林牧业用岛，指用于农、林、牧业生产活动所使用的无居民海岛。
19工矿通信用海
，指开展临海工业生产、 工业仓储 、海底电缆管道建设和矿产能源开发所使用的海域及无居民海岛。在原先的基础上增加了“ 工业仓 储 ”。
1901工业用海
，在原先的基础上增加了“ 滨海核电、火电、石化 ”。
1902盐田用海
，指用于盐业生产的海域，包括 盐业码头、引桥及港池（船舶靠泊和回旋水域）、 盐田取排水口、蓄水池，以及 取排水管道、蒸发池、结晶池、坨台、生产道路等附属设施等 所使用的海域及无居民海岛。在原来基础上增加了包含的内容。
1905可再生能源用海
，指开展海上风能、 太阳能、 潮流能、波浪能等可再生能源利用的海域及无居民海岛。在原来基础上增加了“ 太阳能 ”。
20交通运输用海，
指用于港口、航运、路桥、机场等交通建设的海域及无居民海岛。比原来增加了“ 机场 ”。
二级类增加了 2004机场用海 和 2005其他交通运输用海 。
2004机场用海 ，
指用于建设海上机场及其附属设施所使用的海域及无居民海岛。
2005其他交通运输用海
，指用于港口、航运、路桥、海上机场以外的交通运输用海。不包括油气开采用连陆、连岛道路和栈桥等所使用的海域。
22特殊用海
，指用于军事、科研教学、 海洋保护修复 及海岸防护工程、排污倾倒、 海洋水下文化遗产 等用途的海域及无居民海岛。增加了“ 海洋保护修复 ”“ 海洋水下文化遗产 ”的内容。
增加了二级类 2202科研教育用海、2203海洋保护修复及海岸防护工程用海、2204排污倾倒用海 和 2205水下文物保护用海 ，原先的其他特殊用海代码往后顺延，调整为 2206 其他特殊用海 ，并将原先“ 其 他特殊用海 ”中已经调整为二级类的内容除去。
2202科研教育用海
，指专门用于科学研究、试验及教学活动的海域及无居民海岛。
2203海洋保护修复及海岸防护工程用海
，指各类涉海自然保护地所使用的海域，各类海洋生态保护修复工程实施需使用的海域，以及为防范海浪、沿岸流的侵蚀及台风、气旋和寒潮大风等自然灾害的侵袭，保障沿海河口海域水利、通航安全，建造海堤（塘）、防潮闸（含通航孔）、船闸、护岸设施、人工防护林等海岸防护工程及其他附属和管理设施等所使用的海域及无居民海
2204排污倾倒用海
，指用来排放污水和倾倒废弃物的海域。
2205水下文物保护用海
，指用于发掘、保护各种水下文物和文化遗产所使用的海域。
2206 其他特殊用海
，指除军事用海、科研教学、海洋保护修复及海岸防护、排污倾倒、海洋水下文化遗产保护等以外的特殊用海用岛。
23其他土地
，含义中去掉“田间道”，增加“ 后备耕地 ”。
2301空闲地
，原来的“城、镇、村庄范围内”调整为“ 城镇、村庄范围内 ”。
原来的2303田间道不再属于23其他土地，而是调整为0601农村道路的三级类060102田间道。
增加二级类 2302后备耕地 ，指现状为荒草地，可用于开发补充耕地的土地。现在的0403其他草地中，不包括可用于开发补充耕地的土地。
2304盐碱地
，在原来基础上增加了“ 植被覆盖度≤5% ”的限定条件。
三调中0204其他园地，对应2020版的0204园地；在2023版中，调整为对应0204油料原地和0205其他园地。
三调中0404其他草地，对应2020版的0403其他草地；在2023版中，细分为04草地中的0403其他草地和23其他土地中的2302后备耕地。
三调中的05H1商业服务业设施用地，对应07居住用地（0702和0704）以及09商业服务业用地；在2023版中，不单设康体用地，0903娱乐用地调整为二级类。
三调中0809公用设施用地对应用地用海分类中的13公用设施用地，2020版的1313其他公用设施用地调整为1312其他公用设施用地。
三调中1004城镇村道路用地对应2023版用地用海分类的1207城镇村道路用地。在2020版中，三调的1004城镇村道路用地要细化成1207城镇道路用地和0601乡村道路用地中的060102村庄内部道路用地，在实际转换的过程中存在较大问题，并且分属“农用地”和“建设用地”两大类中，不便于统计管理。
三调中的1006农村道路对应 应2023版用地用海分类中06农业设施建设用地下面的二级类0601农村道路，并可细分为两个三级类060101村道用地和060102田间道。相比较于2020版将农村道路细分为农业设施建设用地下的乡村道路用地和其他土地下的田间道， 新版的分类显然与三调的对应关系更流畅 。
三调中1107沟渠可直接对应2023版用地用海分类的1705沟渠，都属于17陆地水域。原来在2020版本中，三调的1107沟渠需要细分为沟渠和干渠，沟渠属于陆地水域（非建设用地），干渠属于公用设施用地（建设用地）。
由于取消了2020版中的1311干渠，三调中的1109水工建筑用地对应的用地用海分类的代码也调整为1311水工设施用地。
三调中的1202设施农用地对应2023版新增的二级类0602设施农用地，将原来2020版的三个二级类调整为其下的三个三级类。
三调中的1203田坎对应2023版用地分类中的2303田坎。
在三调中“无此用地用海分类”的部分，新版用地用海分类调整增加了1804农林牧业用岛、2004机场用海、2005其他用海、2202科研教育用海、2203 海洋保护修复及海岸防护工程用海、2204 排污倾倒用海、2205 水下文物保护用海、2206 其他特殊用海。
通过两个版本用地用海分类与三调分类对应关系的比较可以发现，
2023版的用地用海分类与三调的对应关系更为顺畅
，避免了原先同一个三调地类分别对应建设用地和非建设用地的情况。
今天的文章到这里结束，如果有错误请多多包涵，如有问题欢迎在留言评论。
大家对于2023版的用地用海分类有什么看法也都可以在留言里评论。
全部回复（0 ）
只看楼主 我来说两句抢沙发