邵益生：未来新水务，在不确定性中突围

     

近日，在2023年（第十七届）中国城市水务发展国际研讨会&城市发展与规划大会中，中国城市规划设计研究院原党委书记兼副院长邵益生向与会嘉宾介绍了他关于未来新水务的思考——温故而知新。邵益生在国家水战略研究、城市水系统综合规划等方面有着丰富经验，曾作为特邀专家参与未来新水务专家组会议，为相关主题研讨提供了诸多思考与见解。本文根据邵益生发言内容整理成文，以期为关注未来新水务事业的读者提供参考。

当前水务的几个热点问题

当前，我国水务领域有几个热点问题颇受关注，包括什么是未来新水务、水需求是否达峰、跨流域调水的必要性等。  

 

关于“未来新水务”的讨论——见仁见智。 2023年初，北控水务集团发起成立了“未来新水务研究中心”，创办《未来新水务》期刊，发布了《未来新水务行动宣言》，并邀请近20位专家召开了多次座谈会及专题研讨会。值得一提的是，在7月15日召开的“新海谈”座谈会中，未来新水务探讨了“新时期海水淡化能否成为国家水资源战略的重要支柱？”这一话题。此外，一些高校和研究机构也陆续成立了未来水务研究中心、未来水务实验室等学术研究平台等。  

 

关于“水需求达峰”的争论——各抒己见。 近期多位行业专家及研究机构就这一话题发表文章参与讨论，意见不一。对此，有几项数据值得一看：从2000年到2022年，全国用水量并没有明显增长，基本在6000亿m ³ 左右徘徊，如果扣除人工生态环境补水，国民经济用水量已显跨过拐点的迹象；而在这段时间内，我国人口数量增长了11%，GDP翻了11倍。数据对比可以发现，过去预测未来需求常用的一些方法——如万元GDP用水量、万元工业增加值用水量等，实际上并不适用。认识以及研究方法的局限性带来了一些问题。  

 

 

关于“跨流域调水”的议论——各有千秋。 长期以来，围绕调水工程必要性、具体路线、实际效用等方面的讨论及争议一直存在。包括国家已经决策实施、列入国家计划的工程，如东线、中线二期工程、西线调水工程，还有引黄河水进白洋淀应急补水、万家寨引黄工程接续进京等。也有一些民间力量推动的工程：如大西线工程（朔天运河），“红旗河”工程，“天河”工程；以及最近正在讨论的海水淡化西输、北水南调工程等。

未来新水务存在不确定性

上述各类热点问题讨论的基础，都是在关于未来水务发展的期许下，参与者希望在其中发挥更大作用。但趋势总是难以预测，充满着许多的不确定性。过去用来预判市场的几项指标：需求、目标、问题，当前都不再明晰。

需求不确定：需求可以预测，但历史的经验表明，多数需求预测都不准；

目标不确定：目标可以预设，但计划赶不上变化，偏离目标是经常发生；

问题不确定：问题复杂多变，有的问题可以预判，更多情况却难以预知。

用水需求方面 ，对比近几十年的用水需求预测及实际情况，会发现预测值几乎都显著偏高：1980年代初，水利部门预测2000年全国用水需求为7096亿m ³ ，国土部门预测2000年为10000亿m ³ ，实际为5407.6亿m ³ ；1994年，《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》预测2010年用水量为7200亿m ³ ，实际仅6022亿m ³ ；2000年工程院报告预测，2010年和2030年全国需水量分别为6300-6600亿m ³ 和7000-8000亿m ³ 。实际上，到2022年也仅有5998.2亿m ³ 。  

这种偏差不仅体现在全国指标上，在省市级预测中同样存在。“七五” 时期，水利部门预测山西省2000年用水需求为90-100亿m ³ ，实际用水量为56.36亿m ³ 。北京市水资源规划，预测2000年总需水量为45.51亿m ³ ，实际为40.4亿m ³ ；预测2020年以后可能达到60亿m ³ ，所以需要十几亿 m ³ 的调水作为补充，而北京市2022年实际用水量是40.03亿m ³ ，其中还包含16.36亿m ³ 的人工生态用水。如果去除生态用水，国民经济用水量不到预测需水量的一半。如此巨大的变化意味着什么？是值得认真思考和深入研究的。  

需求的不确定带来了 供水目标 的不确定性及调整。如基于早期各地用水量的预判启动的调水计划——南水北调东中线工程，原定的供水目标是城市生活和工业用水，兼顾农业和生态用水。但在工程实施后，受水区工业用水及农业用水大幅下降、城市用水总量明显减少，客观上导致调水目标变成了生态补水，包括补充地下水、河道，恢复古运河等。以2022年北京的供水为例，实际配水为40.03亿m ³ ，如果扣除12亿m ³ 再生水和近10亿m ³ 南水北调水，实际被利用的当地水资源仅为18亿m ³ 左右。在此不禁要问，那些没被利用的水资源都去哪儿了？如果大量快速入渗导致地下水位快速大幅上升，是否会给城市地下基础设施的安全产生负面影响？  

此外，我国乃至全球水资源面临的 问题 ，也存在诸多的不确定性。在气候变化背景下，近年来我国地表水资源量的年际变化和空间变化日趋显著，未来面临的水资源问题或将不同于以往，过去丰水的南方地区的水资源可能会减少，而过去枯水的北方地区的水资源可能会相对增加。全球范围内，由于对气候变化产生的原因及机理仍存在诸多争议，所以应对气候变化的策略也或将随之发生变化，但无论如何，主动适应气候变化、提高韧性才是上策。  

 

我国地表水资源量空间变化趋势

（根据《中国气候变化蓝皮书（2022）》绘制 ）

不确定性的产生原因分析

未来水务行业的不确定性源于自然和社会两个方面： 自然 方面是无法预测的天灾，如地震、泥石流、极端天气致灾等； 社会 方面，主要由于人误，对自然规律、社会规律和经济规律的认识存在局限性，预测判断失据，均可导致决策失误。虽然天灾无可避免，但人误值得反思和总结。  

在一些已呈现结果的实践案例中，可以看到：某缺水地区，为了防洪而对水库过度泄洪后，又遭遇连年干旱，一度导致缺水危机；通过跨流域调水往水库补水后，又遇到特大汛期，又不得不开闸泄洪。某干旱地区，曾试图通过跨流域调水，大面积恢复湖面改善生态，但在遭到反对叫停后，湖面却自然扩大至原来期望的面积。自然的力量是无穷的，着实令人叹为观止。  

在一些正在进行的规划中，也可以看到一些与当地水资源不相适应的工程计划：如一些北方缺水城市提出大规模建设湿地、河系、湖池的目标；某北方城市计划通过引入黄河水，将某处小湖泊扩大到超过西湖面积；一批缺水城市热衷于营建“水城”等。这些不顾自然资源禀赋、违背自然规律的行为，不符合生态文明的建设理念，终将付出昂贵的代价。  

以上列举的种种问题，追根朔源是认识问题。在2009年，钱正英副主席在全国水资源工作会议上就曾指出：“许多地方水利规划提出，当地的水资源分布不适应当地的经济发展。我们也可以换一个方向来思考问题：当地的经济发展方式是否适应当地的水资源分布？”此外，她还指出了需水管理的七大误区：  

(1) 误以为随着经济发展用水量必然不断增加；

(2) 误以为发展工业必然大量增加用水；

(3) 误以为节水和防污是两件互不相干的事；

(4) 误以为城市化必然要大量增加城市用水；

(5) 误以为农业节水的内容仅仅是节水灌溉；

(6) 误以为保护生态就是种树绿化；

(7) 误以为水资源配置就是为了满足当时现有的经济发展方式的需要。

特别指出：许多地方水利规划提出，当地的水资源分布不适应当地的经济发展。我们也可以换一个方向来思考问题：当地的经济发展方式是否适应当地的水资源分布？——2009年2月14日钱正英副主席在全国水资源工作会议上做了“从供水管理到需水管理”报告，在此基础上撰文《转变发展方式——中国水利的战略选择》

对于认识误区的总结，一定程度上也是减少决策失误、消除不确定性、追问真实用水需求的思路指南。  

在新时期，关于城市发展和治水方略，习近平总书记也给出了更为详尽的论述：  

2013年习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出：解决城市的缺水问题，必须顺应自然，比如在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，要建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市。  

2014年，习近平总书记针对我国水资源时空分布不均，水资源短缺制约城市发展的问题，指出“城市发展要坚持以水定城，以水定人，以水定地，以水定产的原则。”把水资源作为最大刚性约束，为城市水资源配置指明了方向。并提出“节水优先，空间均衡，系统治现，两手发力”的治水方针。强调要从改变自然、征服自然转向调整人的行为，纠正人的错误行为。  

综合来看，探索未来新水务，需要甄别未来真实需求，需要关注气候变化的影响，也需要正确的理念和战略引导。以历史的和更全面综合的视角，最大程度地破除认知不足的迷思，在不确定性中实现突围。     

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