我国乡村规划的技术演进与理论思潮——基于“三农”政策及城乡关系视角

为了科学构建国土空间规划背景下的乡村空间规划体系与方法，需要探究不同阶段推动我国乡村规划发展的外部环境、内在动力和理论思潮。从政策文献、人物访谈、案例分析中发现，在我国，宏观社会经济制度决定了城乡资源分配关系，进而影响各个时期的“三农”政策内容及城乡人口流动趋势；而乡村规划是在空间层面落实“三农”政策的技术手段。因此，本研究以城乡资源分配关系作为阶段划分依据，从 城乡二元分治、改善城乡关系、城市加速发展、城市反哺乡村、城乡融合发展 五个阶段展开论述。

在城乡二元分治局面下，“三农”政策主要围绕建立农村集体经营制度以及稳定农业生产两个方面展开。 其中，稳定农业生产以实现农业机械化、农田水利建设为主要措施（图1）。

▲ 图1 | 1950—2021年全国农业支出及农业基本建设支出占比变化

资料来源：根据《中国统计年鉴》数据绘制。自2007年起，国家财政支农支出因报表制度调整，口径与之前有所不同。其中，2007—2013年转为统计“农林水支出及其与国家财政支出占比”，2014—2021年又转为统计“农林水支出及其与一般公共预算支出占比”。因此，农业基本建设支出占农业支出的比例只显示2007年以前数据。

规划实践 以区域土地规划为主要形式，1958年在农业部牵头的“人民公社规划”任务下，结合土壤普查成果，以划分耕作区、整理耕灌系统、整修道路、迁居并村、重新配置居民点等为主要内容；1964年起，又增加了山水田综合治理、旱涝保收高产稳产农田建设、田渠路林综合配置等内容，并在全国各地开展了农业区划工作。

理论研究 方面，以人民公社规划的工作总结与模式提炼为主要内容，一般分成总体规划、居民点规划两个层级：总体规划以公社（或生产大队、管理区）为对象，在充分考虑农业作业分区、耕作距离、工业布局、公共福利设施服务半径的基础上，明确生产与居民点布局；居民点规划以生产队为对象，生产方面依据合理距离设置田间工作站，生活方面根据居民点等级、定位安排公共服务设施的种类与规模。

中央通过五个“一号文件”开启了解放农村经济与社会的宏观政策调整过程。其中，施行家庭联产承包责任制、改变统购派购制度、强调“农林牧副渔全面发展，农工商综合经营”等策略，激发起农民调整种植结构和多样化经营的积极性；而允许农民跨区域贩运，鼓励城乡农贸、推动乡镇企业发展，则加强了乡村内部镇、村之间的联系。在户籍管理政策尚未松动的情况下，乡镇企业充分利用了难以进入城市的劳动力、土地、资金等要素，以小城镇为载体形成了农村工业化浪潮（图2），并产生了离土不离乡的流动就业大军。

▲ 图2 | 1978—2021年全国乡村就业结构及乡镇企业发展情况

资料来源：根据《中国农村统计年鉴2021》《中国统计年鉴2022》《中国乡镇企业年鉴(1991—2006年)》《中国乡镇企业及农产品加工业年鉴 (2007—2013年) 》《中国农产品加工业年鉴2014》数据绘制。其中，由于统计口径、时代变化等原因，乡镇企业相关数据只统计到2013年。

乡镇企业发展、农民收入增加进一步推动了全国范围内的农村建房热潮（图3）。为了科学引导农房建设，1981年全国农村房屋建设工作会议提出了对“山水田林路村”进行综合布局的“村镇规划”概念，要求各地方在三年内完成村庄、集镇规划工作。在村镇初步规划工作阶段，学界就规划原则、空间布局展开了广泛讨论与交流，并对技术经济指标展开了初步研究。1986年起，针对农村工业化带来的变化及指导实践需要，各项制度陆续出台。例如，《村庄和集镇规划建设管理条例》的出台，以及《环境保护法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》、开发式扶贫工作机制建立等。乡村规划理论研究首先围绕村镇规划制度展开，对乡镇域总体规划、村庄集镇建设规划的内容进行了制度化研究；其次，技术经济指标开始考量农村工业化对村镇空间布局带来的影响；第三，重视江浙等经济社会发展前沿地区的调查分析。

▲ 图3 | 1978—2021年全国农村居民可支配收入及构成变化

资料来源：根据《中国农村统计年鉴(2011—2021年》《中国统计年鉴2022》数据绘制。

1994年分税制财政管理体制改革，叠加入世前后的招商引资热潮，地方政府更倾向发展新兴工业与城市建设，导致城乡、工农、区域发展再次失衡。伴随主要农产品产量由短缺转为盈余（图4），以及适应市场经济体制和WTO规则的需要，“三农”政策由“重视数量、补贴生产”向“面向市场需求的高产优质高效”转变，进入了农业产业化发展时期；为了应对乡村衰败，开启了整村推进的“低保维持生存、扶贫促进发展”扶贫工作新格局。

▲ 图4 | 1978—2021年全国主要农产品产量及农产品进口变化

资料来源：根据《中国农村统计年鉴2021》《中国统计年鉴2022》数据绘制。

规划实践方面， 为了应对城镇化快速推进下的城乡用地失衡现象，建设部主管部门提出了城、乡规划体系融合的改革思路，尝试通过县域城镇体系规划指导乡镇域总体规划，发挥县域在统筹城乡设施配置、环境保护、土地利用等方面的作用；另一方面，也提出发挥小城镇的城、乡纽带作用，通过对小城镇的合理规划、建设，推动就地城镇化的可能性。

理论研究方面 ， 规划体系融合的思维同样反映在乡村规划与设计理念方面，例如在引导村镇公共空间布局、整治农村建筑风貌时采用城市设计手法，在探讨环境综合治理与可持续发展时引入生态理念，在规划过程中越来越重视公众参与。

根据钱纳里模型，我国在2002年左右已基本进入由非农产业作为主要驱动力的工业化中期阶段，通过城乡统筹解决城乡、工农之间的差距，加快农业农村现代化进程恰逢其时。2004年中央“一号文件”重新聚焦“三农”问题，并提出了“工业反哺农业，城市支持农村”的政策内容，主要落实在社会主义新农村建设、农业多功能性两个方面。此外，涉农制度进一步完善，例如基于城、乡规划体系融合探索的《县域村镇体系规划编制暂行办法》，应对新形势的耕地保护、环境污染防止、扶贫理念转变，历史文化村镇保护制度建立等。

城乡统筹理念从县域及村庄两个维度影响着乡村规划实践与理论研究。 县域层面聚焦县域镇村体系中居民点的分级分类技术研究，协调“多规”在空间管控范围与策略方面的冲突，以及乡村空间的优化与重构；村庄层面聚焦新农村建设、农业多功能性政策的落实，其中， 空间布局倾向于借鉴经典规划理论及城市社区发展模式，并注重“产、村、景”一体化规划。 此外，针对乡村空间的认识、乡村规划的法定地位、现代科技在实践中的应用研究不断强化。

随着2011年城镇化率突破50%，开启了以生态文明体制改革、建设“美丽中国”为方向的城镇化发展模式转变。在农业产业、农村人口占比较低（图5）、“三农”问题积重难返的形势下，唯有推动城乡之间、涉农工作之间的有机融合，才能找到解决途径。因此，在继续推进农业产业化发展的同时，结合农业多功能培育、数字乡村建设等内容，陆续提出了“乡村一二三产业融合”“农业供给侧结构性改革”等政策，倒逼城乡产业、乡村人居环境等多领域间的相互协作。 

▲ 图5 | 1978—2021年分行业国内生产总值变化

资料来源：根据《中国统计年鉴2022》数据绘制。

为了促进“融合”，也为解决上一阶段重县域统筹、轻居民点建设指导的规划编制问题，住房和城乡建设部提出了县域乡村建设规划这一实用性乡村规划技术改革方案。理论研究则聚焦规划编制的多个方面：规划理念方面，不再简单套用城市模式，而是从乡村特征出发寻找不同条件下的产、村一体化解决方案；技术方法方面，应用人地关系理论、中心地理论、生活圈理论等空间分析技术，结合生态文明建设、人居环境整治、历史文化保护的要求，对乡村产业、居民点空间组织方式和发展路径展开研究；实施手段方面，围绕土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等，从数据基础、土地权属、需求驱动、空间布局等方面展开了技术探索；编制机制方面，借鉴国外乡村规划实施经验，推动公众参与法律实施机制的完善。

从“三农”政策及城乡关系来看，未来一段时期仍将延续城乡融合阶段的内容， 产业方面， 借助智慧农业、数字乡村等手段，依托乡村产业融合体系、农产品加工仓储物流交易网络等现代化平台建设，推动农业供给侧结构性改革，使生产端“精准供给”消费端； 空间方面， 在坚守生态保护、粮食安全底线的同时，需要引导乡村空间实现“精明收缩”以应对人口持续外流所引发的空心化问题，并着力提升乡村活力； 治理方面， 在生态文明体制下，乡村在落实自上而下治理目标的同时，也需同时满足基层发展的特征与诉求，通过“精细治理”引领乡村的高质量发展和高品质生活。

在“精准供给、精明收缩、精细治理”要求下，乡村空间规划在体系与技术构建时应当重点考虑以下内容。 首先， 基于未来乡村核心职能重新确立乡村空间规划目标； 第二， 在规划与治理的一体化视角下，需要明确各级规划的定位与内容，通过构建科学、合理的规划传导过程，实现自上而下与自下而上的统筹、协调； 第三， 建立科学、合理的村庄分类方法，指导区域与居民点的联动及村庄建设、设施选型。