老旧社区更新中规划应对非正式治理的三种行动模式

在我国城市更新从“旧城改造”到“社区微改造”的转型背景下，“共建共治共享”的决策模式更加强调社区更新中居民的主动参与和主体作用。随着人们私权利意识与社区归属感的提升、居民专业水平的提高，以及对资源再配置公平性的诉求强化，居民参与社区公共事务管理的意愿更加凸显。近年来，基于物质空间改造的传统更新行动相关的非正式治理事件层出不穷，在部分社区中甚至出现“反增长力量”以抵制更新进程，体现了更新规划制度落后于实践的特征，其背后的深层问题是对非正式治理行动模式的认知局限与规划应对不足之间的错位。在国内外文献中，现有研究集中于对房地产驱动式城市重建中的“国家—市场”关系进行讨论，较少关注针对社区尺度非正式治理行动及其影响的系统研究。

因此，本文基于广州案例实证，深入论证老旧社区更新中非正式治理的行动模式及规划响应，并进一步提出促进“社区—社会”共享改造成果、提升更新规划实效、优化社区治理结构的规划应对策略与政策建议。一方面，系统梳理广州社区更新政策发展与治理模式演变，归纳面向非正式治理行动的“行动主体—协作关系—制度反馈”分析框架；另一方面，针对广州恩宁路、东成花苑、泮塘五约等3个具有差异化特征的社区更新案例开展深度实证，以论证非正式治理的行动模式及其制度反馈，并凝练相应的规划响应和应对策略。

第一阶段是大事件驱动下的政府主导式内城重建。 大运会、六运会、亚运会等大事件，推进了六运小区、恩宁路旧城改造、猎德村重建等一系列社区建设和改造项目。这一阶段的社区更新政策以“ 危旧房改造” 为标志（1987—2020年），以政府主导的城市空间综合整治和内城社区拆除重建模式为主。

第二阶段是市场参与下城市存量社区改造和优化，更新政策体现出分化特征。 一方面，针对旧城、旧厂、旧村城市存量土地资源，广州以“三旧改造”政策（2009年至今） 为驱动，开启了市场参与下的大规模房地产驱动式城市存量土地再开发。另一方面，针对城市老旧居住区，发布既有住宅“加装电梯”政策（2008—2021 年）。据统计，2000—2016年间广州共有1616个电梯加装项目，而2016—2018年间数量达到2590个，体现了老旧社区对于加装电梯的实际需求增长，也侧面反映了该政策的逐步制度化与常规化。

第三阶段是强调社区主体角色的“微改造”和老旧小区改造（2016年至今）。 广州2016年在《广州市城市更新办法》首次提出“微改造”创新模式，2017年被列入全国老旧小区改造试点城市。2020年，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》发布，开启城市存量空间提质迈向老旧小区微改造的新阶段。据统计，2019—2022年全国老旧小区改造项目开工共计约16万个，以基层政府主导、社区参与下的环境整体提升和人居环境改善模式为主。总体而言，规划制定、审批与实施的决策权逐步从市政府下沉到区政府和街道办层面，表现出“自上而下式”规划制度安排和“自下而上式”社区非正式治理行动相结合的作用轨迹。

1980年代以来，随着公众权利意识的深化，城市研究相关国外文献开始关注市民和社区居民为争取城市权利而采取的非正式治理（informal governance）行动。在西方语境中，以社区为主导参与项目发起、人员招募、方案比选等过程的社区发展计划，在英美国家已形成相对稳定的实践模式。但是，我国仍处于由增量发展迈向存量提质的转型阶段，强调政府在组织协作活动、提供制度平台、推动规划实施等方面的重要作用，表现出我国特色化的社区治理体系。

因此，本文构建“行动主体—协作关系—制度反馈”的分析框架（图1），论证老旧社区更新过程中非正式治理行动的形成轨迹、作用路径和规划响应，以补充国内外社区尺度非正式治理的相关理论视角。其中，“非正式治理行动”指代多元行动主体在社区更新触媒下主动参与规划制定、实施和反馈的集体行动过程。相对于自上而下的制度安排，非正式治理更强调发挥社区主体或基层治理机构的能动作用，聚焦多元行动主体在集体行动过程中形成的新兴社会关系或协作治理网络。

图1 面向社区更新过程中非正式治理的“行动主体—协作关系—制度反馈”分析框架

恩宁路案例中，非正式治理的行动主体主要从个体尺度出发，通过网络联盟的形式进行意见表达和投诉。自2006年启动至今，恩宁路片区的更新理念经历了从旧城改造式地块整体开发、原貌梳理式城市景观重塑，到功能置换式“微改造”的演变（图2），治理关系从单一的“政府—居民”二元关系，发展到包含政府、居民、开发商、媒体、与其他市民等多元主体的复杂关系网络。本研究识别了恩宁路更新过程中的两次非正式治理行动，参与者以反对联盟的形式实现了治理尺度的转换，并获取与政策制定者对话和协商的机会。

图2 恩宁路改造前后实景示意

第一次非正式治理行动发生在恩宁路早期拆迁阶段（2007—2011年）。 受拆迁工程影响，居民与地方媒体、NGO组织及民间关注小组等热心市民形成反对联盟，通过集体抗议、个体投诉、媒体报道等方式进行诉求表达，并寻求更多社会关注。最终推动拆迁政策延期、更新方案调整、更新话语转变等制度反馈。例如，在社会舆论压力下，荔湾区政府于2009年颁布拆迁延期公告，并根据居民意见陆续调整了恩宁路相关更新规划方案，逐渐提高拆迁改造赔偿标准，最终推动该街区更新的价值转变与话语转型，体现为更新政策的重点从拆除重建转向城市景观整治与历史文化保护等。

第二次非正式治理行动发生在开发商介入后的恩宁路微改造阶段（2017—2019年）。 2016年，开发商主导下的永庆坊微改造项目启动。然而，以创意街区商业开发为主导的更新方案受到在地居民反对，由于规划参与机制的不完善，社区居民的意见和诉求难以通过制度化的渠道传递给规划团队或政府。受前一轮的对抗活动影响，政府主体对社区参与机制进行了反思和调整。2018年9月，荔湾区政府成立首个“共同缔造委员会”，以实现包含政府、市场、居民、社会公众、媒体等多元主体的首次面对面交流（图3）。该制度在广州随后开展的其他社区更新项目中推广，并成为广州探索社区协作更新模式的一项重要制度化特征。

图3 恩宁路“共同缔造委员会”例行会议实景示意

图4 东成花苑改造前后实景示意

一方面，自上而下的规划动员过程体现在前期筹备阶段以天园街道办等基层治理机构主导的非正式治理行动。2018年6月，街道办建立建管委，负责动员社区居委和物业公司，开展改造前的环境整治工作，并要求顶楼居民清理天台围院的杂物并拆除自行搭建的构筑物。然而，由于政策发布仍采取楼栋张贴告示的传统形式，缺少与社区居民的沟通和在地的社区条件评估环节，引起许多居民的不理解和不支持，特别是天台的私人空间产权受到影响的顶楼业主，因此引发自下而上的社区动员。

另一方面，自下而上的自组织社区动员过程，体现在政策实施阶段，以受拆违政策影响的顶楼业主主导的非正式治理行动。2018年9月，业主借助新媒体主动寻找其他具有共同关心事务的居民，并建立居民自治小组。一方面，成员分工收集相关产权合法性的支持材料，以获取与政府公共部门进行协商的机会；另一方面，小组选取社区代表，在与其他居民沟通过程中获取支持，并组织签署联名意见书，由社区代表递交相关政府部门并进行情况说明，最终促成业主与政府主体的双向共识和改造政策的弹性变化。

总体而言， 东成花苑案例中非正式治理行动表现为代表协商式的内部动员模式 （图6）。其中，行动主体采取内部联结、组建自治小组、通过社区代表与政府部门对话等方式，以平衡更新政策带来的结构制约性。一方面，以组织化的自治小组促进社区内部的动员与成员联系；另一方面，以社区代表为主导，通过业主联名信、意见反映等渠道，寻求与基层政府直接对话和协商的机会。在此模式下，社区代表作为协商主体，其背后的资源一是来自对正规意见表达渠道的充分运用，二是来自决策者对于回应基层问题反映的问责制度压力。

泮塘五约案例中，以社区规划师为非正式治理行动主体，推动基于地方营造的协作活动。经历荔湾湖公园扩建与西关广场拆迁项目后，2016年，泮塘五约启动社区规划师参与下的微改造实践。由于社区规划师的介入，发挥了联系社区居民、促进社区赋权的作用，逐渐形成基于地方营造的“规划师—居民”伙伴关系，体现了地方政府的角色转变以及社区规划师作为中间协调者的重要作用。本研究识别了泮塘五约更新过程中在社区规划师触媒下形成的 “向内联结协作”和“向外获取赋权” 两种协作模式。

一是自上而下的社区赋权过程，包括设立非正式经营空间和建立制度化参与机制。 一方面，尽管改造后将原有社区市场拆除，但社区居民以“前店后居”的形式，在泮塘五约直街自发形成了一条具有活力的社区街市，形成非正式经营空间。另一方面，规划参与机制随着“泮塘五约共同缔造委员会”的成立而被制度化。尽管大部分实际工作由社区规划师或其他组织承担，但该委员会的成立标志了社区参与平台的制度化，有助于深化地方营造过程中的社区赋权。例如，社区规划师通过该委员会的平台作用，联系并组织石楹联复原和三官庙门楼修复的专家评审会议，同时也尝试通过该委员会平台申请更多的市区财政支持。

二是自下而上的社区协作过程，包括组织参与活动和设立共同目标以促进社区协作。 2016年至今，社区规划师已组织十余次社区活动（图5）。早期社区活动的目的主要是与居民建立信任，包括茶话会、摄影展、规划方案介绍会等传统参与形式。近期社区规划师与居民开展了更加深入的协作活动。例如，改造施工过程中发现并出土了历史文物石楹联，社区规划师因此设立修复文物的共同目标，与居民共同制作1∶1模型，并现场组织居民、NGO组织及相关文保专家共同商议。通过筹备修复活动，社区规划师与社区居民形成伙伴关系，通过共同管理社区公共事务并参与集体决策，增强了社区的凝聚力和集体认同。在此背景下，媒体报道与政府宣传肯定了泮塘五约作为社区参与更新规划的一次有效探索，进而吸引了更多年轻群体回到社区，提升了社区居民的参与积极性与治理能力。

图5 泮塘五约改造前后实景及参与式规划活动示意

图6 三个案例中非正式治理行动模式示意

本文聚焦社区尺度的非正式治理行动，通过广州恩宁路、东成花苑、泮塘五约等3个案例实证，从中微观层面构建了非正式治理行动分析框架，以论证更新过程中社区非正式治理的行动模式及其规划响应，识别我国社区治理体系的差异化特征。本文界定了3种非正式治理行动模式，作为推进我国特色基层社区治理现代化的有益探索，并提出面向社区非正式治理的规划应对策略，旨在提升老旧社区更新规划的前瞻性、在地性和实效性。

第一种模式是恩宁路案例中的主动式外部对抗模式，主要通过个体投诉和网络化联盟进行反对性意见表达。第二种模式是东成花苑案例中的被动式内部协商模式，在受到政策突发影响下，主要通过社区动员进行响应，行动主体在社区内部进行组织和动员，并通过社区代表以正式渠道与外层主体进行协商谈判。第三种模式是泮塘五约案例中的“中间人”介入式内外协作模式，其中社区规划师作为中间协调者发挥了向上传递意见、向下组织凝聚的作用。本文强调社区规划师角色的引入，对于提升老旧社区更新规划实效和治理水平具有积极意义。一方面，通过开展参与式规划活动激发社区居民参与地方营造的积极性；另一方面，通过专业沟通获取政府信任，进而获取社区赋权与资金支持开展协作性活动。在此模式下，非正式治理行动主体在社区内部进行启发性活动组织，并通过社区规划师与外层主体进行协商，获取社区赋权可能和协作支持。在此基础上，本文提出拓展正式化意见表达渠道、深化完善参与式规划机制、健全规范化社区规划师制度框架的规划应对策略，以推动社区行动从对抗走向协商与协作模式，进一步建立“规划共策—成果共享—资金共担”社区协作关系，最终实现以老旧社区更新为触媒的社区治理体系自我完善。