双碳目标下的产业转型与创新

实施积极应对气候变化国家战略，积极稳妥推进碳达峰碳中和，是我国迈向人与自然和谐共生的中国式现代化新征程中的重要任务。从今年两会代表委员的议案提案及建议看，“双碳”依然是关注的热点，内容较往年更具有针对性、专业性和创新性，反映出一些新的需求和问题，主要表现为针对各领域“双碳”实施进程中的发展瓶颈、“卡脖子”问题以及前沿性低碳、零碳技术布局的建议显著增加，并触及如何打破政策壁垒，建立和完善能源、工业等重点领域减污降碳体制机制的深层次问题，需要在后续政策实施中引起关注。

一、重点产业推进“双碳”目标的主要政策需求

今年全国两会代表委员涉“碳”议题更加聚焦煤炭低碳利用及能源安全、产业绿色低碳转型、全国碳市场建设等问题，有关“双碳”目标落实、落地的政策需求明显增多，建议内容更有创新性、专业性和针对性。部分院士、企业家、民主党派、学界代表从“双碳”工作的新形势出发，聚焦“双碳”工作推进中的重点和难点问题，提出不少有新意的建议，反映出各界对深入推进“双碳”工作的新思考和新需求。

煤炭低碳利用和能源安全是代表委员较为关心的议题。全国人大代表、中国工程院院士袁亮提出，煤炭行业要在“双碳”目标牵引下走好“三条路”，即煤炭清洁高效利用之路、煤炭与新能源耦合发展之路、煤炭行业绿色矿山建设之路。多位代表、委员就煤炭在“双碳”目标下的新定位，尽快制定出台碳捕集、利用与封存（CCUS）激励政策，推动电－碳市场互认，建立绿电溢价“二次分配”市场化机制，健全分布式能源交易机制及大力发展高温气冷堆、深部地热能、氢能、海上风电等新能源提出了大量建议，充分反映出代表委员对新形势下保障能源安全、先立后破实施煤炭与新能源安全有序替代的深入思考和务实态度。

产业绿色低碳转型是两会议案提案中最为集中的领域。全国人大代表、通威集团董事局主席刘汉元提出，目前晶硅光伏产业都存在着不同程度的用电需求无法保障、季节性限电限产问题，建议在工业领域优先保障硅能源生产企业的用电需求。全国人大代表、天能控股集团董事长张天任建议，国家牵头制定和完善新能源动力电池碳足迹核算体系，加速动力电池回收产业布局和资源循环利用体系建设。全国人大代表、奇瑞控股集团董事长尹同跃提出，全面推动商用车电动化，加快商用车尤其是重卡、大巴换电模式的推广应用，加快商用车专用换电站等基础设施建设。全国政协委员、吉利控股集团董事长李书福提出，加快制定、实施商用车碳积分管理办法。全国人大代表、河钢集团有限公司党委副书记王兰玉提出，构建“以氢代碳”的氢冶金技术研发和应用体系，推进材料技术创新。代表委员还针对加快推进石化等重点行业的碳足迹核算，建立健全钢铁等行业能耗和碳排放监管与评价体系，加快推进智能网联汽车产业发展，以数字化、绿色化协同促进新型电力系统建设，明确新型储能电价机制、盈利模式等提出了大量政策建议。

多层次碳市场建设也是代表委员关注的热点问题。建议主要集中在尽快出台“碳排放权交易管理暂行条例”，建立碳交易的合理指标分配和定价机制，构建统一规范的碳排放统计核算体系，统筹碳排放权、用能权等相关碳市场机制的改革上，建议尽快重启国家核证自愿减排量（CCER）市场及完善配套政策，制订“碳普惠促进法”及与之相配套的碳足迹、碳账户等制度及标准。多位代表委员针对目前碳市场运行存在的弊端，提出了优化碳排放配额初始分配机制的建议。全国政协委员、中泰证券总经理冯艺东建议，加快推动目前碳市场配额初始分配由“企业申请+政府审批”模式为主向拍卖为主过渡，充分发挥市场对碳排放配额初始分配的决定性作用。全国政协委员、清华大学经济管理学院院长白重恩建议，改革排放配额的初始发放方式，由将配额免费发放给电力企业改为免费发放给终端用户特别是居民，电力企业可在碳排放权市场上收购配额来满足其需求。全国政协委员，中国石化董事长、党组书记，中国工程院院士马永生提出，将CCUS项目尽快纳入我国自愿减排机制，重启并打造全国统一的CCER市场，研究并发布CCUS方法学，参考国际经验探索制定面向碳中和目标的CCUS税收优惠和补贴激励政策。

二、产业转型和创新面临的挑战

党的二十大报告及中央经济工作会议明确指出，要协同推进降碳、减污、扩绿、增长，完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，加快新能源、绿色低碳等前沿技术研发和应用推广，在落实“双碳”目标任务过程中锻造新的产业竞争优势。这些议题都引发了全国两会代表委员的热议。从今年全国两会代表委员的议案提案及建议情况来看，也反映出“双碳”工作落实过程中的一些实际问题。

一方面是实现“双碳”目标的制度体系及治理机制有待健全。当前我国推动“双碳”工作的基础性法律和框架法依然缺位，应对气候变化相关立法进展缓慢，现有促进“双碳”工作的相关规章制度层级低且碎片化，难以对“双碳”目标的落地提供强有力的法律支撑和保障。“1+N”政策体系虽已基本建立，但各地区以及重点领域及行业碳达峰的时间表 “缺失”，有计划、分步骤实施碳达峰的路线图和施工图尚不明确。重点行业的节能降碳措施缺乏整体性和系统性规划，“源端”能源与“荷端”工业、建筑、交通等部门之间存在政策壁垒，严重制约了深度降碳的空间和效果。推动可再生能源、电动汽车、新型储能、CCUS等重点行业及关键技术发展的政策支持需要进一步与新形势接轨并细化，产业、财税、金融、科技等“双碳”目标政策支撑体系亟待进一步深化完善，形成政策合力。

另一方面是实现“双碳”目标的基础能力及科技水平尚需提升。碳排放统计、核查和数据管理制度需要进一步完善，能源及碳排放相关统计数据，尤其是涉及碳排放量核算的煤、油、气等能源消耗分项数据，公开时间相对滞后，无法为日常调度提供及时的基础支撑。碳排放监测能力及效果评估机制有待增强，碳达峰碳中和标准计量体系有待建立健全，国家级计量科研机构在碳排放精准计量方面的带头引领作用需要进一步增强。由于缺乏必要的政策激励，市场主体对前沿性、突破性、颠覆性的绿色低碳、零碳负碳技术的科研投入和产业布局不足。同时，碳减排的成本分摊和效益共享机制缺失，距离通过“双碳”政策引领和锻造新的产业竞争优势的要求，还有较大的差距。此外，我国对产品全生命周期碳足迹核算标准和方法研究尚处于起步阶段，尚未建立系统的行业碳足迹数据库，不仅难以应对欧美碳贸易壁垒及绿色技术脱钩的挑战，也难以为企业精准减排提供支撑服务。

三、推进“双碳”目标落地的政策建议

民主党派、学界代表、企业家等从“双碳”工作的新形势出发，聚焦“双碳”工作推进中的重点和难点问题，提出不少有新意的建议，反映出各界对深入推进“双碳”工作的新思考和新需求。

一是聚焦“双碳”战略实施中的难点热点问题，推动绿色低碳领域的制度性改革。习近平总书记在学习贯彻党的二十大精神研讨班开幕式上强调，要增强战略的前瞻性、全局性和稳定性，统筹兼顾、系统谋划、整体推进，正确处理好顶层设计与实践探索、战略与策略等重大关系。要尽快解决应对气候变化和“双碳”战略实施上的高位立法缺位情况，明确立法时间表和路线图，提升碳交易市场立法层级与效力，分阶段、分步骤推动能耗“双控”向碳排放强度和总量“双控”制度转变，持续健全“双碳”标准及碳排放统计核算体系，完善统一规范的碳排放统计、监测、核算和报告制度。从区域、部门、行业、园区等方面探索建立碳排放总量目标指标、跟踪监督和核算评估体系。加强重点行业、产业碳排放标准体系、监测体系建设，推动建立国家重点产业/产品碳足迹数据库、碳标签标识认证制度。建立和完善碳排放评价和源头监管制度，严把新建项目碳排放关。强化产业、财税、金融、科技等政策对重点领域协同降碳的扶持力度。

二是在“双碳”目标任务落实过程中强化减污降碳科技创新支撑并锻造新产业的竞争优势。应深化人工智能、物联网、量子计算等新一代信息技术与新能源、新材料、制造业的融合发展，加强可再生能源、先进核电、新能源汽车、绿氢冶金和化工、新型储能和输配电、绿色建筑、碳资源化利用等绿色低碳前沿技术的提前布局和研发扶持力度，建立完善绿色低碳技术评估、交易体系和科技创新服务平台。以数字化、绿色化协同促进新型电力系统、新型能源体系建设，对制造业进行全要素、全流程、全产业链低（零）碳智能改造。加快“源网荷储”一体化项目试点示范，开展零碳产业园区、零碳城镇试点示范建设。重点加强负碳技术研发创新，推动经济高效的碳移除技术的研发示范和运用推广。

三是充分发挥碳排放权交易市场机制对“双碳”资源配置的优化作用。积极构建以全国碳市场为核心、以温室气体自愿减排交易市场为补充的多层次碳排放交易体系，尽快重启CCER市场。尽快出台全国碳市场相关法律法规，确立全国碳市场制度框架与法律定位，明确各类参与主体的权利和义务，规范全国碳排放权交易及相关活动。健全配额初始分配制度，制定和完善重点排放行业配额分配方法，开展有偿分配并逐步提高有偿分配比例。强化碳排放报告、核查制度，加强全国碳市场数据管理。有序扩大全国碳市场交易覆盖范围、交易主体，尽快明确钢铁、建材、石化化工、有色金属、航空等行业纳入全国碳市场的时间表及配额总量分配原则。建立绿电、碳排放权、碳税与用能权交易的协同融合途径以及国际碳关税互认机制。稳妥有序地发展碳金融，尽早明确机构及个人投资者参与碳市场的条件及交易规则，探索推出碳期货等衍生工具的可行性，完善并丰富碳市场交易品种。

作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心

本文来源于《世界环境》2023.3期“观点”栏目