杭州市公共空间提升规划研究初探

随着当前国家富裕、人民富裕所带来的财务支持与经济支持，使得城市可以更加精细化的建设和管理。在众多资本的支持下，如今杭州市公共空间已经由初步的扩张和大开大建阶段，转向了精细化的建设阶段，对空间的要求也从“有”变为“优”。同时，站在“后峰会、前亚运”的历史新时期，杭州进入城市发展的快车道，在世界名城和国际化城市建设的目标下，公共空间营造如何与城市更新深度融合，提升公共空间品质，形成杭州自身的城市国际化特色、提升城市竞争力、满足多样化人群需求，是新阶段面临的新考验，杭州市城市公共开放空间的规划提升与体系建设势在必行。在此大背景下，《杭州市公共空间提升规划》围绕建设“韵味共享、精彩共赏的世界名城”这一目标，以人群需求为导向，以山水周边为特色，以设施周边为重点，以街道滨水为纽带，打造“一江一河”为骨架，分级分类、全域覆盖、管控有效、服务全民的名城公共空间网络体系，为杭州市公共空间建设提供规划支撑。

本次规划通过对现状城市建成度分析、人口密度分布分析等内容，确定规划范围聚焦在杭州市区城市集中建设区域，主要包括上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、滨江区、萧山区、余杭区、富阳区、临安区十区 ^【1】 范围内建设用地集中区域。规划范围涉及近4569平方公里的用地面积，范围内有约1300平方公里的城镇建设用地，现状人口为858万余，规划人口近1395万。

图1. 规划范围：城市集中建设区域

通过对城市公共开放空间相关概念界定的分析研究，确定本次规划的研究对象，即城市共开放空间是指：在规划范围内，在建筑室外、具有公益性质的、对所有市民免费开放的，可以承载多种城市公共活动的，完全或基本没有人工构筑物覆盖的城市场所空间。

通过对杭州城市整体公共空间特色进行提炼分析，根据其场地特征可将城市公共开放空间分为自然型和城市型两类。其中，城市型公共开放空间是指规划范围内非自然区域中，人工开发程度较高的公共开放空间。根据公共开放空间的空间形态特征，将城市型公共开放空间划分为面、线、点三类。其中面状公共开放空间包括城市公园、城市广场，线状公共开放空间包括滨水空间、街道，点状公共开放空间包括附属型公共开放空间和新型公共开放空间。自然型公共开放空间是指在规划范围内自然区域中，具备一定人共开发的自然片区或自然景区内部的公共开放空间。

本次规划中，对城市型公共开放空间进行布局、数量、规模及类型的控导，同时对其 功能、景观、交通 等要素进行指引。对自然型公共空间仅进行结构性引导，具体控导内容由其他相关专项规划进一步细化。

通过对杭州十区城市集中建设区域内现状公共空间使用情况进行评价，并结合已有规划进行对比评估，同时结合人群活动特征判断未来发展趋势，总结出城市公共空间在建设和发展中主要存在以下问题：

通过对现状城市公共空间进行实地调研和评价，发现城市公共空间在空间数量、空间分布、空间品质等方面均存在一系列问题，公共空间体系尚未形成。 具体表现为：在空间数量上，展现城市形象的一级公共空间数量充足，但接近市民生活的二级公共空间却大部分受制于城市开发，尚未落实；在空间分布上，中心区分布较为密集，公共空间之间连通性较好，外围公共空间分布较为零散，可达性较差；在空间品质上，城市核心区域及重要节点周边公共空间品质较高，城市外围公共空间品质较差，整体环境品质一般、主题不鲜明、管理水平低下，人性化设计不足的现象相当普遍。 同时，上轮公共空间规划范围已不适应现状城市版图，在其重点研究范围内，大部分城市区域如下沙、滨江、萧山、余杭均未涉及。 现状公共空间缺少市级纲领性图件及全域导控规划的宏观管控，公共空间体系化建设难以实现。

杭州作为典型的山水型城市，其城市公共空间在选址设计等方面应体现杭州城市底蕴和江南水乡的特色。但现状城市公共空间由于缺少符合杭州特色的设计导则指引，未能充分展现杭州城市特色。同时，城市公共空间建设缺少应对杭州特色人群需求的针对性设计，应对杭州市旅游人群、创新人群、老龄人群集聚的区域，提出公共空间设置时的适配要求，体现杭城关怀。

一是现状公共空间建设缺少完善的推进机制， 如部门协调机制、考核机制、监督机制及奖励机制等。 二是缺少明确的推进主体，作为提升城市公共空间品质的技术服务和促进机构。 如上海城市公共空间促进中心，其研究上海城市公共空间城市设计体系、方式和管理模式，通过制定城市公共空间品质提升计划，推动公共空间的改造和实践。 三是缺少有效明确的发展计划， 如年度计划、专项规划等。 四是缺少应用实施场景规划， 如与控制性详细规划、城市更新、品质提升规划相衔接，切实落实公共空间布局等。

一是缺少财政扶持政策， 难以实现对公共空间公益性的地方财政平衡的考量。 二是缺少建设时序的要求，建成区空间紧张，未考虑公共空间布局， 新建区域公共空间往往受制于城市开发，滞后于城市建设。 三是缺少与大事件的结合， 公共空间的建设应与城市大事件紧密结合，从而得到有效快速的推进，建立典型示范。

基于杭州城市现状公共开放空间特征以及未来公共开放空间发展趋势和模式判断，明确本次规划目标愿景，致力于打造以“一江一河”为骨架，分级分类、全域覆盖、管控有效、服务全民的名城公共空间网络体系，提出公共开放空间发展的规划策略和建议。

通过对杭州公共空间特色进行分析提炼，以打造“韵味共享、精彩共赏的世界名城”为规划目标，提出“两廊、四核、五片、多组团”的城市公共空间骨架。 “两廊”,即一江一河，分别指钱塘江河京杭大运河-萧绍运河公共空间发展走廊；“四核”指西湖、西溪、湘湖、半山四处代表杭州山水特色的重要公共空间；“五片”指运河新城、杭州西站、萧山世纪城、钱江新城拓展区、三江汇“未来城市”实践区五处城市面向未来的重要示范区；“多组团”是指结合重要公共设施资源设置，满足多样人群需求的重要公共空间集聚区块。

图2. 公共空间规划结构“两廊、四核、五片、多组团”

规划将公共空间分为两级五类，根据不同等级和不同类别公共空间分服务半径、需求特征等进行空间落点，构建公共空间布局体系。两级即根据公共空间规模大小及相关上位规划要求将其划分成一级公共空间、二级公共空间，五类即根据公共空间类型特征划分为城市公园、城市广场、滨水空间、街道空间、附属空间五种类别。

图3. 公共空间“两级五类”

确定公共空间布局整体思路，主要包括三个步骤。 第一步，分析现状各等级公共空间的覆盖范围，明确公共空间布局盲区。 盲区主要分布在城北大运河新城、城西未来科技城、萧山大部分城区、大江东片区及未来城市实践区。 第二步，根据现有相关规划增补盲区内的公共空间。 根据《杭州市城市总体规划（2001-2020年）（2016年修订）》、 《杭州市总体城市设计》、《杭州市绿地系统规划修编》、《杭州市绿道系统规划》以及每个行政区分区规划等相关规划，逐一增补现状覆盖盲区内的公共空间，确定增补公共空间的等级。 第三步，根据现状人群分布以及未来人群聚集度预判识别公共空间需求热点、校对增补公共空间节点。 通过对人群行为活动的梳理，建立人群行为及公共空间需求数据联系，通过POI数据进行筛选，得出平均工作日的人群热力分布图，通过GIS空间分析中的核密度分析，得出现状人口分布以及未来人口热力分布趋势，识别与判断高品质（可达性高、复合性高、周边人流充足）公共空间的现状不足与发展需求，并对上述规划增补的公共空间的点位进行增补和修正，最终得出本次规划公共空间布局方案。

公共空间作为城市形象、活力与品质的重要体现，是城市公共体系的重要组成部分，应注重与文化、体育、医疗等公共服务设施，轨道交通站以及重要水系和街道的有效衔接。因此，规划选取在城市重要服务设施与空间周边5分钟步行覆盖范围内的公共空间，作为城市重要的公共空间，以满足周边设施及空间对公共空间的可达需求。此外，公共空间的本质是人本导向的，最重要的是为人服务。随着杭州城市建设的不断推进和发展，在不同区域出现了特定人群的集聚性活动，特定人群的聚集对周边公共空间产生了新的需求，将有效促进周边公共空间的提升改造和新型公共空间的建设。因此，规划选取在城市特色人群活动集中区域，与空间周边5分钟步行覆盖范围内的公共空间，作为城市重要的公共空间，以满足公共空间对特色人群的可达、适配需求。

对文化设施、体育设施、医疗卫生设施、轨道交通站、重大交通枢纽以及重要水系覆盖半径内公共空间进行筛选分析，并确定重要公共设施覆盖半径范围，结合旅游人群、创新人群、老年人群集聚区域，得出面积约331平方公里的公共空间重点提升范围，范围内共计规划公共空间719个，数量占总量的31.1%。

对本次规划新增及规划落实的公共空间、现状公共空间提出分类建设指引。 一、新增独立用地公共空间（广场、公园、滨水两侧绿地）。 新增独立占地的公共空间主要类型有广场、公园、滨水两侧绿地等。本次规划中将通过指标体系构建与公共空间技术指引来对独立占地公共空间的布局、规模、内容分别进行控制。其中，指标体系包括规模指标与覆盖率指标两个内容，规模指标通过人均指标对公共空间的建设规模进行指引；覆盖率指标则指引公共空间整体布局。公共空间技术指引则通过选址布局、空间规模、交通联系、景观设施四个方面对公共空间的建设给予技术指引。 二、新增非独立用地公共空间(附属空间、街道空间）。 非独立占地公共空间主要包括附属公共空间与街道空间。其中附属公共空间主要是指在建设用地内部，结合建筑空间设置具有一定规模集中设置的、免费开放的城市开敞空间，一般包括地块红线内附建的广场、公园、集中绿地等。街道空间一般指以步行交通为主，具有多样城市功能界面，可以提供短暂停留场所的功能性街道。本次规划主要从选址布局、空间规模、交通联系、景观与设施等方面对其进行建设指引。 三、本次规划对于现状已有的公共空间主要由公共空间技术指引对选址布局、空间规模、交通联系、景观设施四个方面对公共空间的整体品质提升给予技术指引。

确定近期行动项目库，推进重点公共空间有先试先行、典型示范。在近期重点行动计划中，重点提升24个体育设施周边、42个轨道交通站点周边公共空间，贯通389公里滨水空间、打造42条最美街道、推进CAZ中央活动区公共空间“悠享环”建设，打造“一江一河”滨水示范空间以及 “武林广场”与“钱江新城”城市双中心。同时，重点保障城市未来发展重点地区规划公共空间的落实，如四七堡—萧山科技城、运河新城、萧山区三江汇“未来城市”实践区、杭州西站等。

一是分层分类、落地引导。 本次公共空间提升规划作为专项规划和专项研究，通过公共空间指标的拟定、空间的布局以及建设的指引，最终将通过全市与各区县国土空间规划、各单元控制性详细规划、重点地区城市设计、详细规划与旧城更新改造、街道或区块环境提升行动与工程以及地块选址论证报告等4个层级落实传导到地块层面，真正实现本次专项规划研究的空间落地，实现规划成果的有效保障。

二是规划落实、严格管控。 建议将本次规划成果纳入法定规划与技术规定，通过《杭州市国土空间总体规划》、绿地、街道等相关专项规划，落实城市公共空间骨架结构与城市公共空间指标；通过《杭州市控制性详细规划编制技术规程》、《杭州市城市规划管理技术规定》等技术规定，落实公共空间规模、布局、交通联系、景观设施等要求，同时学习上海和深圳的相关经验，通过容积率奖励政策鼓励公共空间的开发与建设。

三是政策支持、有序推进。 成立杭州市公共空间工作专项办公室，作为提升城市公共空间品质的技术服务和促进机构，由涉及到公共空间的规划和自然资源、园文、绿化、城管等部门人员构成；重点推进典型示范区建设，先行先试，由市级层面主管部门组织编制与审批工作，并在具体实施过程中做好协调、监督工作，在试点工作中总结经验，为导则编制和公共空间规划完善提供实践反馈。多方式促进公众参与，通过规自局官网、微信公众号、APP论坛等多渠道、维度宣传， 转变大众对公共空间的理解，举办多种与公共空间互动的活动加强公众参与，让公众深入了解、积极支持，加强规划的影响力和可实施性。

四是动态管理、品质实施。 纳入平台、动态管理，将规划成果纳入国土空间“规划一张图”平台，结合城市发展需求和公共空间建设时间，不断更新公共空间发展情况，实时跟踪、定期评估，适时启动修订和更新，保持专项规划的前瞻性、引领性和可发展性。分区计划、品质实施，在市级统筹协调的基础上，制定近期建设及年度计划，并纳入区政府工作报告和工作计划中，由政府和企业合作开发公共空间，引导市场与社会资本积极投入公共空间建设。“一图、一则” 实施引导，本次分区布点手册按照十区及钱塘新区共计十一分册进行编排，形成”一区一图一表一则”，为各区公共空间提升及布点规划提供依据及参考。

借助手机信令数据、业态及人群POI数据点、杭州市地理市情平台等大数据，同时结合现状公共空间数据，构建公共空间多元大数据。基于多元大数据对不同时刻人群活动波动特征、不同年龄层次人群活动等特征进行分析，判断现状公共空间与人群活动的适配度。同时根据多元大数据判断出杭州特有的旅游人群、创新人群和老年人群集聚区域，确定公共空间重点提升范围。

图5. 利用多源大数据技术进行人群与空间的匹配度分析

在分析国内外案例借鉴和规划指标的基础上，承接上版规划提出的人均公共空间面积、5分钟步行可达覆盖率、5分钟自行车可达覆盖率等指标，本次规划结合杭州市民需求导向和城市发展建设要求，提出了5项特色指标。

本次分区布点按照十区及钱塘新区共计十一板块进行编排，形成“一区一图一表一则”，为各区公共空间提升及布点规划提供依据及参考。“一图”包括面状公共空间布局图、线状公共空间布局图、附属公共空间布局图，“一表”为公共空间规划一览表，“一则”为公共空间建设指引导则。

图7. “一图、一表、一则”公共空间实施导则

纳入国土空间“规划一张图”平台，结合城市发展需求和公共空间建设时间，不断更新公共空间发展情况，实时跟踪、定期评估，适时启动修订和更新，保持专项规划的前瞻性、引领性和可发展性。

通过对国内外先进城市建设经验进行分析总结，借鉴新加坡“一张蓝图绘到底”的城市规划动态更新平台工作方式、上海亮点先行的公共空间推进实施机制、伦敦通过精细化的城市设计促进公共空间更新等经验，本次规划提出将公共空间的推进方式与体制机制纳入实施建议。