乡村空间分级传导下的村庄分类逻辑与方法——以河北省承德市丰宁满族自治县为例

《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确提出村庄分类振兴、因类施策的要求，然而村庄分类一直缺乏科学、合理的技术方法、工作流程，也难以与法定规划相衔接。梳理国土空间规划背景下的乡村空间分级传导体系，提出“(省域)乡村功能分区—(市域)空间策略分区—(县域)村庄分类”的分级传导与村庄分类的逻辑，并以承德市丰宁满族自治县为例，解析了村庄分类的具体过程与技术方法，这种技术方法既与法定空间规划紧密衔接，又实现自上而下政策方向与自下而上基层发展特征的协调与互动，具有科学性与有效性。

[关键词]  乡村振兴战略；国土空间规划；乡村空间分级传导；村庄分类；承德市；丰宁满族自治县

[文章编号]  1006-0022(2023)06-0071-07

[中图分类号]  TU984

[文献标识码]  B

[引文格式]  冯旭，潘传杨，车旭．乡村空间分级传导下的村庄分类逻辑与方法：以河北省承德市丰宁满族自治县为例[J]．规划师，2023(6)：71-77．

《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出“根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，分类推进乡村振兴”的工作要求。然而，相关政策文件并未提及村庄分类的具体流程与技术方法，也未明确其与法定规划之间的关系。

近年来，学术界就村庄分类问题在多领域开展了研究。在分类逻辑方面，地理学界基于人地关系提出“乡村地域多体系统”概念，依据乡村地域在要素重组、空间重构、功能提升等方面的定位，进行村庄功能分类及用途分级；规划学界基于空间演变特征提出“城乡共生”理论，探讨乡村转型和城乡融合发展过程中的空间冲突与博弈，确定村庄分类及建设模式；社会学界提出应依据“人口规模和密度”来重新区分城、乡，以及界定村庄类型，通过更精准的乡村政策引导乡村公共资源的高效配置；经济学界提出“乡村网络经济模型”，探讨乡村产业、经济分化过程中的价值节点分布与链接关系，以此进行村庄分类、明确投资方向。在分类技术方面，相关研究一般聚焦于市、县域，在筛选出易于识别的(历史文化)特色保护类村庄后，以区位、资源(按生产、生活、生态划分)、经济(劳动力、产业水平等)、设施环境(基础设施覆盖情况、公共服务水平、人居环境质量等)等指标，结合对象特征构建评价体系，通过定性与定量相结合的方法进行村庄分类。在分类结果方面，学者们从振兴次序、产业组织形式、设施布局模式、用地整治类型等多种视角展开了研究，体现出不同地方差异性的乡村振兴工作目标与核心抓手。

在全面提升国土空间治理现代化水平的背景下，村庄分类作为指导村庄保护与发展以及空间优化的重要手段，其技术方法需要与不同层级的国土空间治理要求、数据采集特点、法定规划内容相衔接，才能更好地实现村庄分类工作的科学化与标准化。基于此，本文在现有研究成果的基础上，梳理国土空间规划体系下的乡村空间传导与分级定位要求，并结合河北省承德市丰宁满族自治县实践案例，探索基于分级传导的村庄分类逻辑与技术方法。

1　乡村空间传导体系与分级定位

国土空间规划体系的建立，使各行政层级的治理目标与各级规划内容产生了紧密联系。从自然资源部及地方出台的各级国土空间规划编制指南来看，国家级规划从总体上部署各项国家战略及重大方针政策，省级规划主要协调区域发展、制定国土空间的“政策、总纲”，市级规划谋划国土空间“发展蓝图”，县级规划统筹城乡资源、对国土空间做出“总体布局”，乡镇级规划则是对国土空间用途做出“具体安排”。

作为国土空间的重要组成部分，乡村 ^① 需要在遵循上级规划要求的基础上，进一步明确空间传导关系与分级任务。依据乡村空间及其治理特点，国家级规划从总体上部署乡村振兴战略及涉农重大政策方针，构建粮食安全格局；省级规划侧重区域政策，在战略格局指引下界定乡村的生产、生活、生态功能，并分配指标与任务；市级规划侧重空间策略，结合市域经济、社会、文化特征及发展目标，在落实省级指标的基础上，通过协调区县资源形成空间保护与发展格局；县级规划侧重空间布局，在统筹城乡关系的基础上，通过细化空间结构、优化“三区三线”、定位村庄类型，形成乡村空间总体方案；乡镇级规划侧重用途监管，在评估资源利用价值与基层(行政村)发展诉求的基础上，通过划定用途分区指导用地具体用途与项目选址。见图1。

上述乡村空间规划的分级定位要求，表现出由注重自然资源的可持续发展向注重功能利用的合理高效过渡的特征。其中：国家级、省级具有鲜明的政策属性，以区县为基本单元，表达国家战略、重大政策的总体结构及区县主体功能方向；市、县两级则以空间为载体向上衔接政策、向下指导用途，相较而言，市级以结构性空间策略初步落实省级主体功能的指标与任务，县级则进一步细化为空间总体布局，指导用途分区划定；乡镇级、行政村具有明确的用途属性，以地块为基本单元，通过统筹自上而下的空间管控要求与自下而上的利用诉求，以用途分区管制用途分类。

依据上述分析，可归纳出乡村空间分级传导过程以政策、用途为线索，并在市、县两级以空间为载体进行衔接与转换。政策线以自然资源可持续发展目标及宏观经济社会特征为依据，强调以区县为对象、自上而下的政策传导与落实，即“(国家级)主体功能结构—(省级)主体功能定位—(市级)空间结构策略—(县级)村庄分类模式”的传导过程。用途线以资源利用价值和基层利用诉求为依据，强调以地块为对象，统筹、协调上位政府与基层自治组织的目标及诉求，实现“(市域)空间结构分区—(县域)空间总体布局—(乡镇域)土地用途分区—(行政村)具体用地类型”的传导过程。

本文聚焦政策线的传导末端，通过省 ^② 、市、县分级定位明确村庄分类的工作流程与技术方法。

2　村庄分类的逻辑与方法

空间规划的本质是要在自上而下的政策目标传导过程中，不断结合各层级的空间治理特征与内容，实现上层政策方向与下层实际情况、基层利益诉求的有序衔接。因此，基于省、市、县的分级定位构建能够体现基层自治组织差异化发展特征的合理的指标体系，是实现科学、有效的村庄分类的关键。见图2。

2.1　省级：衔接“双评价”，细化主体功能分区

为了体现乡村主体功能，为制定市域乡村空间策略奠定基础，需要从衔接国土空间规划、突出乡村特征两个方面细化省级主体功能区划内容。

在指标构成方面，原有主体功能区战略的“9+1”指标项 ^③ 侧重生态环境承载力与经济社会发展水平两方面内容。在国土空间规划体系下，“双评价”作为识别自然资源特征、加强空间要素配置科学性的基本保障，应将其指标内容融入主体功能区方案并进行细化。具体来看，首先在已有的生态保护功能评价指标的基础上，根据“三调”结果及相关自然资源数据库补充“双评价”中关于城镇建设适宜性、农业生产适宜性评价的相关指标项，并根据宏观经济社会发展水平及区域发展目标建立空间矩阵，判断以30?m×30?m栅格为单元的城镇、农业、生态三类空间的合理配置关系；其次，依据三类空间在行政单元内的比例关系，以及省域对多宜地区、空白地区的定位确定各行政单元的乡村功能方向；最后，考虑预留调整弹性空间以应对规划博弈过程中的不确定性，通过设置不同乡村功能区的控制性参数范围(主要包括最大开发强度、最小保护强度、乡村“三生”空间比例等)，实现向下传导。

在分区内容方面，依据主体功能区规划按“人对自然干扰程度”划分基本功能区域的思路，结合城市群、都市圈等区域发展、城乡关系新趋势，构建“城市化发展区、城镇—农业过渡区、农产品主产区、农业—生态过渡区、重点生态功能区”5种细分类型，细化乡村“三生”空间格局。

在分析尺度方面，在市域尺度，以县域为单元进行分析难以反映乡村发展条件及功能的差异性，考虑到“双评价”指标内容的融入为提高分析精度提供了可能，且乡镇在功能辐射、把握基层诉求方面具有独特优势，将功能区划尺度深化至乡镇单元。

2.2　市级：体现经济、社会、文化特征，划定空间保护利用策略分区

市级在制定乡村空间保护发展策略体现乡村空间蓝图时，无须重复省级关于自然资源和宏观发展水平的分析。市级应构建体现地方产业、社会、文化等特征的指标评价体系，主要指标与评价内容包括：①在区位、社会方面，基于城镇建设范围、产业园区分布、交通通达性、夜间灯光影像等数据进行城乡关系(空间、人口)分析，基于贫困村分布、常住人口数量变化、地质灾害点分布等对深度空心村、持续减贫村进行分析；②在经济、产业方面，基于产业结构、分产业就业结构等进行乡村产业融合度分析；③在基础设施、公服方面，基于城乡关系、地形地貌等进行乡村基础设施建设、公服设施配置模式分析；④在资源利用方面，基于耕地、林地质量进行农林资源价值分析，基于生态保护评级进行生态资源价值分析，基于历史文化资源评级、旅游资源分布进行文化、旅游资源价值分析。

在分区内容方面，基于乡村振兴“需要靠要素的充分流动实现”这一思路，通过识别乡村在不同尺度、不同空间类型中的要素互动关系划定空间策略分区，这样不仅能使策略内容更加精准，还可以更好地与国土空间规划衔接。在区域尺度下，通过分析城市群、都市圈的区位或产业辐射影响，识别乡村中与优势地区发生要素互动的区域融合区。在市域尺度下，通过分析城镇、产业园区在通勤、产业方面对乡村的影响，识别促进城、乡要素流动的城乡融合区，以及受到虹吸效应和地质灾害影响的搬迁撤并区；通过衡量生态资源的保护等级与利用价值，识别生态核心保护区、生态一般保护区、生态利用区，明确乡村在生态空间中的保护与利用方向；通过衡量农业生产条件与农产品价值，识别农业生产区、一般生活区，界定乡村农业空间中的生产与生活关系；依据历史文化资源评级，明确以资源保护与利用带动乡村振兴的文化保护区。

需要指出的是，单一分区范围需要在综合考虑市域发展水平与战略目标的基础上合理划定，提升规划的可实施性。在叠合各分区内容形成总体空间分区时，还需制定空间规则 ^④ 识别分区边界、指导重叠部分的空间保护或利用策略的制定。在分析尺度方面，一方面，市域采用的指标内容大多可以细化到村域单元；另一方面，空间策略虽然对要素的保护及利用方向进行了限定，但是同一方向可以包含多种发展模式(村庄类型)，如此空间策略作为村庄分类的基础条件既提供了政策方向，还预留了弹性。综上所述，本文将村域定为市域空间策略的基础分析单元。

2.3　县级：统筹上、下关系，明确村庄分类结果

作为协调自上而下空间策略与自下而上基层诉求、实施村庄分类的关键层级，县级需要充分发挥掌握基层自治组织各项数据的优势。目前，村级数据的获取渠道一般有在村民、村集体填报后由县级职能部门汇总，以及市县统计局派驻镇村统计员调研取得两种，并且会将两种渠道获取的数据进行相互校核(图3)。县级评价指标应注重反映村域的发展潜力：①以人口年龄结构、受教育水平等反映劳动力数量与质量；②通过各类用地规模识别确定村庄用地结构及闲置用地规模；③通过收入结构与人均收入水平反映生活质量；④通过距城镇、主要交通设施的距离反映区位与交通情况；⑤通过商业服务设施数量、公服设施等级反映村庄人居环境质量与魅力。

在市域空间策略指引下，先判断同一策略分区中可能出现的村庄类型，即分区分类耦合关系，然后按需求选取上述指标中的一个或多个进行评价，最终确定村庄类型。

综上所述，通过“(省域)乡村功能分区—(市域)空间策略分区—(县域)村庄分类”的分级传导与多级定义，可以解决村庄分类工作层级不清、与法定规划脱节，以及因村庄发展方向多元而难以确定主导发展模式等问题，为统筹村庄多元发展方向、衔接法定规划体系的村庄分类工作提供了科学、有效的方案。

3　承德市丰宁满族自治县案例

丰宁满族自治县位于首都都市圈 ^⑤ 东北部的河北省承德市，被定位为京津生态屏障。丰宁满族自治县县域面积为8738?km ² ，乡村地区占比98.9％；下辖26个乡镇，309个行政村；截至2021年，全县常住人口约为32.64万人，城镇化率为45.5％，人口总量呈减少的趋势；三次产业比例为26∶32 ∶ 42，近年来在首都地区旅游业及农产品市场的影响下，产业发展速度较快。丰宁满族自治县属于太行山集中连片特困地区，同时其受到京津冀城市群、首都都市圈的功能辐射影响，涉及多元振兴发展方向，具有研究价值，因此将其作为本文的研究案例。

3.1　省域：提出乡村功能区细化方案及约束指标

省域主要依据主体功能区划成果及“双评价”分析结果对“三生”空间进行细化。首先，根据省级国土空间规划、“双评价”指南要求及指标内容，对承德市市域开展“双评价”分析，得到城镇、农业、生态三类空间的适宜性分布结果；其次，根据省域主体功能区划及市域战略目标，制定“生态重要性—城镇适宜性—农、林业适宜性—现状用途”矩阵判断三类空间耦合后每个自然资源栅格的空间属性(图4)；最后，依据各乡镇单元内三类空间的结构比例、发展现状，识别五类功能分区(图5)，在现有省域主体功能区划的基础上提出承德市市域乡村功能分区细化方案，并通过制定每类乡村功能区空间约束指标向下位规划传导。

3.2　市域：提出空间策略分区，协调分区分类耦合关系

在制定市域分区策略时，首先要依据资源类型、要素流通模式识别单一策略区。在区域层面，通过对首都都市圈的交通及功能分析识别区域融合区。在市域层面的分析包括：基于贫困村分布、常住人口数量及变化、区位、地质灾害点分布分析，识别持续减贫区与搬迁撤并区；基于农业资源分布、产业融合结构分析，识别农业生产区；基于经济林分布、生态资源评级识别生态利用区、生态一般保护区、生态核心保护区；基于城乡融合度、设施规模及文旅资源，识别城乡融合区、文化保护区。需要说明的是，在划定分区范围时，应综合考虑承德市战略定位、经济发展水平等因素。例如：承德市GDP及财政收入均居河北省末位，且面临守护首都地区水源与生态环境的巨大生态保护压力，缺乏产业发展空间，因此持续减贫区的村庄数量可适当大于河北省平均数量；承德市受到环首都地区第一、第三产业需求的影响较强，其自身的城镇带动力较弱，因此考虑适当扩大区域融合区的范围、缩小城乡融合区的范围。

其次，在将单一策略区进行整合时，需要制定分区之间的合并规则(横向秩序)(表1)，修正合并后的分区边界，并引导叠合部分的空间秩序，形成总体市域空间策略分区(图6)。

最后，结合分区保护利用策略方向，提出各分区中不背离刚性管控与发展引导方向的村庄类型(即分区分类纵向秩序)，为县域村庄分类提供依据。

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3.3　县域：确定村庄分类方案

县域在市域空间策略分区结果的基础上，通过分析反映村庄人口数量、密度、年龄结构的劳动力数量与质量，反映用地结构与使用效率的空置地规模(包括空闲宅基地与撂荒耕地)，反映村民生活水平的收入数量与结构，以及反映人居环境质量与村庄吸引力的基础设施、公共服务设施等级和商业设施数量，判断基层自治组织的发展水平与发展潜力。经过县域内的统筹最终确定村庄分类方案(图7)，并制定各村庄类型的产业、生态、文化、设施等的发展规划、建设方案与治理路径。

4　结束语

本文通过对国土空间规划体系下乡村空间传导过程与分级定位要求的梳理，提出通过“(省域)乡村功能分区—(市域)空间策略分区—(县域)村庄分类”的政策传导逻辑实现村庄分类的技术方法，该方法既符合乡村空间分级治理目标(分级定位)与内容特征(指标体系)，避免了因乡村功能多元化导致分类工作主观性强的情况，又解决了自上而下的分类操作无法体现基层意愿、实施性弱的问题。

村庄分类并非终点，还需加强分类实施研究，充分发挥分区分类作为政策工具的作用。与分级推动村庄分类工作相同，确定实施项目时也应与各治理层级的目标、事权紧密关联，自上而下的引导设施配置与空间优化调整。因此，在乡村空间分级传导机制下，还应形成“(省域)自然资源与经济可持续发展目标—(市域)地方保护发展体制机制—(县域)行政村发展建设与治理模式”的实施体系，并探究分级指标内容所反映的不同问题及其解决方案，保障分类振兴内容的有序、有效实施。

  此外，进一步探索“(国家)、省、市、县”的政策逻辑线与“(市)、县、镇、村”的用途逻辑线之间的衔接关系，尤其是在政策逻辑线与用途逻辑线发生交叉的市、县两级，如何以空间为载体体现政策、用途两方面的传导内容，并实现政策逻辑线、用途逻辑线的相互转换，成为打通上级政府与基层自治组织之间的壁垒，形成上、下良性互动的关键议题。

【注　释】

①本文研究的乡村是指城镇开发边界以外的国土空间。

②由于省级主体功能区需落实国家主体功能区划内容并实现区县全覆盖，因此本文将省级主体功能区划视为国家、省两级的政策内容，不再单独列举、分析国家级到省级的传导过程。

③第一版主体功能区划评价指标项主要包括：可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平、 交通优势度等 9 项定量指标，以及战略选择 1 项定性指标。

④空间规则主要包括分区之间相互排斥、分区之间相互包容、分区之间虽不相互排斥但重叠时有某种空间利用倾向性等3种规则。

⑤目前，对于首都都市圈范围尚无明确的界定，本文主要参考《北京城市总体规划(2016年—2035年)》中关于环首都功能区的范围进行界定，其包括北京、天津、保定、唐山、廊坊、张家口、承德等7座城市。

新媒体编辑：黄玉婵

审读：邓倩

终审：刘芳