城市更新中公共利益捕获与耗散的机制解释——基于产权“公共领域”理论的租差优化模型

租差（Rent Gap）视角下，城市更新中的公共利益可理解为一种公众委托政府代理而获得的公共属性租差。最大化捕获公共利益是城市更新的核心目标，但开发商主导的市场化更新却导致了公共利益的普遍性耗散，而传统租差模型难以有效解释政府、公众、开发商、产权业主如何围绕租差进行竞租博弈并导致公共利益的捕获和耗散。本文基于产权“公共领域”（Public Domain of Property Rights）理论，对租差模型进行了优化，构建了“产权界定—地租生成—租差分配—公共利益捕获耗散”的解释框架，更加清晰地呈现了当前城市更新中公共利益捕获与耗散的机制、模式和特征。

城市建设用地兼具土地经济和社会公益的双重价值，其更新后空间可划分为以经济高效产出为目标的营利性空间和以社会公益服务为目标的公益性空间，前者包括商品住房、商业办公、产业空间等，后者则包括公益性用地、公共空间和公共服务设施等方面，如城市道路、公园绿地广场、市政基础设施、公共服务设施和历史文化空间等。此外，市场使用营利性空间需要向政府缴纳土地出让金等税费，以返还公共财政的方式体现公共利益。  

因此，本文将城市更新中狭义的公共利益界定为存量空间再生产过程中提供的公益性空间以及市场使用营利性空间所产生的公共返还税费。在租差视角下，城市更新中的公共利益可理解为公众委托城市政府代理而获得的“公共属性租差”，与市场、产权业主获得的“私人属性租差”相对应（图1）。

  ▲   图1 |    城市更新中的公共利益界定及多主体博弈关系

当前，我国城市更新中公共利益捕获主要依靠面上制定更新政策、点上管控更新项目两种方式。前者是政府通过颁布法律法规、地方政策及编制控规、详规等方式，明确公益性空间的等级、规模、数量和空间布局等要求；后者则在计划立项、更新单元及项目规划、土地出让等阶段，通过任务捆绑、用地预留、无偿建设、补缴土地出让金等方式确保在城市更新中优先实现公共利益。  

通过文献综述发现，城市更新中的公共利益捕获与耗散是产权界定、租差分配、政府干预的综合结果，其中产权界定是重要的逻辑起点。新制度经济学认为，产权的清晰界定是交易的前提。但巴泽尔认为，由于交易成本始终为正，产权始终不可能被完全界定，没有被清晰界定产权的那些财产（资源）就留在了“公共领域”内，一旦公共领域中存在可被攫取的资产价值，就会引发人们广泛的竞租博弈行为，因此提出了产权“公共领域”理论。本文从权利主体、控制权、权利束3个维度提出了产权公共领域的界定框架，上述3个维度中只要有一项及以上存在不清晰、不完整、控制能力弱等情况，都会产生产权公共领域（图2）。  

  ▲   图2 |    城市更新中“产权公共领域”概念的界定框架

将产权公共领域理论应用到租差模型中发现，实际地租中的“非正规空间地租”、租差中的“公共捕获租差（公共利益）”及潜在地租中的“可释放潜在地租”是城市更新中最重要的三大落入产权公共领域的地租，也是引发利益博弈的核心焦点，政府正是通过对三大产权公共领域地租的差别化干预来改变租差分配（图3）。

  ▲   图3 |    基于产权公共领域理论的租差优化模型

  ▲   图4 |    “产权界定-地租生成-租差分配-公共利益捕获与耗散”的解释逻辑

首先，在当前城市更新的产权初始界定阶段，普遍存在着非正规空间认定难的困境，尤其是在广州、深圳等地区，非正规空间比例大，拆迁补偿标准“水涨船高”“钉子户”频发导致实际地租大幅增加。与此同时，非正规空间认定过多也会导致私人拆迁补偿获得更多的租差。  

在此背景下，为了保证更新进程的顺利推进，既有城市更新实践可以概括为“做大租差保公共”与“租差减少减公共”两种典型模式：  

  ▲   图5 |    “做大租差保公共”利益分配模式示意

  ▲   图6 |    “租差减少减公共”利益分配模式示意

政府掌握着调控公共利益与市场获利之间的微妙平衡，在综合权衡城市发展、业主需求、社会稳定、财政政绩等因素下，公共利益捕获显性化、公共利益耗散隐性化是快速更新阶段政府干预公共利益的核心逻辑，通过提高容积率等方式做大租差，优先保障更新地块内的公共利益和企业利益以完成更新。尽管这种模式会导致更新地块的外部负效应，导致更大范围的公共利益耗散，但这种耗散因影响群体的不特定性和相对隐性，短期内并不会引发社会不稳定，这也是“做大租差保公共”模式盛行的重要原因。但是，高容积率、拆除重建式的资本空间再造带来城市运营成本的大幅提升，不断消耗着土地出让金带来的公共财政，碎片化、负外部性、公共利益普遍性受损的城市更新项目叠加容易引发系统性的城市风险。  

伴随城市更新的演进，地方政府角色也逐渐从“福利型”向“企业型”再向“管理型”转变，并表现出从全面主导向幕后引导、再到主动控制的演变特征。政府角色转变也体现在对公共利益的调控意图上，福利型政府一般严控保障公共利益捕获，企业型政府开始平衡、放松对公共利益的调控，而管理型政府则开始逐步收紧保障公共利益，总体上呈现出“严控—平衡—放松—收紧”的阶段特征。

（1）产权公共领域是城市更新中利益博弈的核心关键。 租差模型中，实际地租中的“非正规空间地租”、租差中的“公共利益”、潜在地租中的“可释放潜在地租”是三大典型的产权公共领域地租，政府通过对上述三大产权公共领域地租的差别化干预来改变租差分配，从而影响城市更新进程和公共利益的捕获与耗散，呈现出“做大租差保公共”和“租差减少减公共”两种典型的公共利益捕获与耗散的模式。  

（2）政府干预在产权公共领域博弈中扮演核心角色。 政府在城市更新中具有行政本位和公共利益代理人的双重角色，分别呈现出“经营性增长型政府”和“公益性服务型政府”的特征，对公共利益的调控意图呈现出“严控—平衡—放松—收紧”的阶段特征。随着“人民城市”等高质量发展理念的不断探索及公民意识、公众参与的不断提高，政府公共利益代理人的角色特征愈加显著。  

（3）城市更新中亟需开展产权公共领域综合治理的系统探索。 “非正规空间”等产权公共领域的有效治理将有助于保障公共利益的价值捕获，促进城市更新模式从“单个地块平衡、大规模快速拆除重建”向“片区统筹、保障公共利益有序推进”不断转型。

本文撰稿： 梁印龙