总体城市设计的制度建构与实践考察：核心内容与关键要素

面对厘清总体城市设计技术内核的需要，回顾我国总体城市设计40余年发展历程，讨论新环境下总体城市设计的制度建构，认为《城市设计管理办法》和《国土空间规划城市设计指南》(TD/T 1065—2021)的出台不仅为总体城市设计提供了基本制度保障，还为其厘清了一个有限的工作边界和提出路径指引；运用文本分析方法对精选的15个总体城市设计典型案例的核心内容和关键要素进行识别，总结地方实践的特征；从政府引导和地方实践的关联性视角对我国总体城市设计的理论与实践发展进行了探讨。

[关键词]  总体城市设计；国土空间规划；规划理论；规划实践

[文章编号]  1006-0022(2023)06-0005-06

[中图分类号]  TU981

[文献标识码]  A

[引文格式]  段进，兰文龙．总体城市设计的制度建构与实践考察：核心内容与关键要素[J]．规划师，2023(6)：5-10．

0　引言

总体城市设计是以城市、乡镇等聚落的整体空间环境为对象开展的城市设计。相较于传统中微观尺度的城市设计，近年来兴起的总体城市设计由于所包含的空间要素、系统的复杂性，一直存在争议和困惑—从早期聚焦城市风貌、特色，到凸显城市文化与提升竞争力，再到新时期关注制度化、精细化等，总体城市设计似乎变成“一个什么都可以往里装的筐”，缺乏成熟的理论支撑与可依循的方法。当前，总体城市设计正面临国土空间规划体系初构和行业标准出台的特殊背景，承担着提升总体规划科学性、体现城市地域特征、彰显民族特色、展现时代风貌的重要使命，因此厘清其技术内核显得尤为必要。本文以总体城市设计在我国的发展历程为引，解读政府文件和地方相关案例资料，识别和辨析总体城市设计的核心内容与关键要素，进而对新制度语境下的总体城市设计进行深入考察。

1　总体城市设计的发展及其面临的困境

我国首次较为完整的总体城市设计实践可追溯至20世纪70年代，最初是作为一种观念和方法运用到总体规划中的。1977年，为了更好地推进震后唐山的城市重建，国家建委城建局组织各地规划专家赶赴唐山，提出在城市整体层面运用城市设计手段，即采用“绿化带+避难所”的空间组织模式，辅助了城市总体规划的编制。20世纪80年代后期，山东、辽宁、吉林等地广泛运用“城市风貌特色规划”这一新规划类型，尝试通过城市设计深化城市总体规划中的三维形体环境塑造内容，彰显城市整体风貌特色。随后我国进入快速城镇化阶段，各类规划建设活动空前活跃，但因为规划、设计工作之间缺乏有效的统筹和调控，风貌特色危机、公共空间不足、自然生态破坏等问题频现。1998年，《唐山市中心城区总体城市设计》编制完成，这种独立于总体规划之外的总体城市设计进入大规模推广实践阶段，重点解决城市整体空间结构与形态发展问题。相关案例既包括上海、郑州、常州、无锡等大型城市，也包括蓬莱、伊春、鲁朗等中小城市。部分城市还探索将总体城市设计成果纳入地方城市规划条例，使其具备行政干预的强制力。直到2010年前后，为加强城市设计的规范化建设，江苏、福建、北京等地陆续出台地方性的城市设计技术管理文件，明确了总体城市设计在特色意图区、整体空间格局、高度分区、公共空间系统等方面的编制与管理要求。近几年，融合宏观尺度城市环境模拟、大数据、人工智能等新技术和绿色低碳、文脉传承、公众感知等新视角的总体城市设计，成为河北雄安新区、长三角一体化示范区等国家重大规划项目的前序工作，其在规划建设中的重要性已得到广泛认可。

伴随设计实践而来的是学界关于总体城市设计的百家争鸣。经过40余年的探索，我国在总体城市设计思路、内容、方法等方面取得了长足进展，取得了一大批有影响力的学术成果。田宝江在《总体城市设计理论与实践》一书中指出，总体城市设计不仅仅要提供一种最佳的空间形态，更要综合社会、经济、气候等发展和障碍因素，阐明形态背后的深层结构；朱子瑜等在《拾城：总体城市设计的实践与探讨》一书中基于北京、延安、石家庄等10个城市的设计实践，探讨了新时期总体城市设计面向生态文明、价值共识、存量更新、战术实施的发展趋势等。同时，学者们也注意到总体城市设计在发展中存在的局限性，如：单峰等认为总体城市设计在尺度、内容和表达等方面存在求大求全的“泛化”倾向，导致将有限的资源分散到过于复杂而庞大的巨系统中，既造成了资源浪费，也导致了对重点问题的忽略；段进等从技术路线、内容成果和管理落实等3个方面指出我国总体城市设计存在对特定的城市问题思考不足、过分强调综合全面、缺乏有效的传导路径等问题；邵润青等从城市特色塑造视角出发，认为部分总体城市设计存在不顾地方实际、生搬硬套的技术倾向，将模式化、标准化的技术内容架构简单套用于千差万别的城市，导致设计成果的雷同。

总体城市设计的“泛化”问题主要由两方面因素造成。一是横向的空间尺度。总体城市设计的对象是城市、镇等聚落的整体空间环境，地域范围动辄上百或上千平方公里，如此广袤的空间包含了极为丰富的物质与非物质要素，由此引发的“描述—解释—评价—设计”过程也是极为复杂的。二是纵向的空间层次。虽然总体城市设计以城市宏观层面的“大格局、大环境”为主，但是同样需要中观分区层面和微观节点层面的重点设计强化、落实宏观层面的意图，这往往会导致设计内容的严重“超编”。在两方面因素的共同作用下，加之缺乏成熟的理论与技术引导，我国总体城市设计普遍呈现出大到区域格局、生态体系，小到广告标识、街道家具无所不包的“失焦”形态，长此以往还会导致“空心化”和被“边缘化”的风险。因此从某种程度上看，对总体城市设计的“聚焦”在我国已刻不容缓。

2　总体城市设计的制度建构

2015年以后，中央城市工作会议和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》先后提出“提高城市设计水平”的要求，住房和城乡建设部随后发布了《城市设计管理办法》(以下简称《办法》)，首次以政府文件的形式在全国层面制定了城市设计的管理制度。具体而言，《办法》按照分层次和分区域的方式，形成总体、重点地区两类城市设计的编制体系，针对总体城市设计的部分，提出了“城市风貌特色”“自然山水格局”“城市形态格局”“公共空间体系”等4个方面的编制要求。

2018年国务院机构改革，组建了自然资源部并建立国土空间规划体系，2019年《中共中央　国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》特别强调了城市设计“改进规划方法、提高规划编制水平”的工具性作用。2021年，自然资源部发布我国城市设计领域第一部行业标准——《国土空间规划城市设计指南》(TD/T 1065—2021)(以下简称《指南》)，明确城市设计是国土空间规划体系的重要组成，是国土空间高质量发展的重要支撑，贯穿于国土空间规划建设管理的全过程。《指南》通过分层次、分区域、分要素的方式，探索了城市设计方法在国土空间规划中的应用路径，实现了国土空间环境品质的全域管控，为生态文明建设中美好人居环境和宜人空间场所的积极塑造提供了重要支撑。

相较于《办法》在体系架构上的“建章立制”，《指南》对于总体城市设计的指引更为具体，主要体现在4个方面：①新类型。总体城市设计细分为跨区域、市县域、中心城区和乡村4个层面，城镇、乡村以及山水林田湖草沙生命共同体均作为设计对象被综合考虑，反映了近年来把城市与自然相结合开展全域环境营造，系统改善人居环境品质的发展趋势。②新内容。除了《办法》提出的“城市风貌特色”“自然山水格局”“城市形态格局”“公共空间体系”等4个方面的编制要求，《指南》还要求总体城市设计在“发展目标”“空间结构”“公共服务”“基础设施”等方面与总体规划有效衔接，并将这一内容体现到三条控制线划定的过程中，实现资源环境底线约束的优化。③新途径。在总体城市设计实施方面，一是将核心内容、图纸纳入总体规划，使其具备法定管束作用；二是将通则式的城市设计内容在生态/农业空间用途管制、建设项目规划选址、特殊地块精细化研究、规划许可等个案管理环节予以落实，使宏观的公共政策落实到微观的建设工程。④新技术。鼓励将传统的田野调查和大尺度海量信息整体采集有机结合，通过大数据分析手段和BIM、CIM等数字集成技术获取空间现状、行为规律、人群需求、城市意象等各类基础数据，从而快速识别城镇化进程中城市空间和人群活动的时空特征，并进行设计方案的推演和比对。

《办法》和《指南》两份政府文件的出台，有效填补了我国国家层面城市设计管理制度建构的空白。在此框架之下，北京、重庆、郑州、苏州、大连等城市陆续出台了地方细则，因地制宜地推进了城市设计的制度建设。至此，总体城市设计融入国土空间规划编制及其实施管理程序的思路基本明确，工作边界和路径指引逐渐明晰，但在与总体规划衔接要点、下一层次城市设计传导内容、地域特色化发展管控等细节层面，仍待结合具体的设计实例做进一步探究和分析。

3　15个总体城市设计案例的内容与要素识别

2022年，自然资源部国土空间规划局、自然资源部宣传教育中心为了推动新环境下城市设计的发展，从全国各地选取了一批城市设计实践案例，形成了《城市设计实践案例》(以下简称《案例》)，供各地规划主管部门和设计单位参考借鉴。在总体城市设计方面，案例选取的15个城市(县)分别是沈阳、大连、苏州、南通、杭州、休宁、威海、青岛、滨州、恩施、遂宁、安顺、丽江、宁蒗、山南(表1)，它们分布遍及东部、中部、西部3个区域，其中既有像苏州、杭州这样人口超过1000万的巨型城市，也有像休宁、宁蒗这样的小尺度县城聚落；既有问题导向、因地制宜、整体统筹、设计思维和以人为本等普遍性优点，也存在不同程度的对象混乱、内容深浅不一、研究支撑不足等典型问题，具有普遍性与代表性。为了帮助理解我国总体城市设计的地方实践，本文通过对以上15个案例的解读，对总体城市设计的核心内容与关键要素进行识别分析。

本文采用文本分析方法，将《案例》中介绍15个案例的文本作为研究素材，由具有专业背景的研究人员对文本中的总体城市设计内容和要素词条进行逐一提取，统计它们出现的频次，得出主要结论(表2)。从总体上看，15个案例包含的总体城市设计词条共计137项，词条出现频次从1到15次不等，它们按照流程阶段的先后顺序被分为目标、研究、设计、实施4大类，其中设计大类又被细分为景观、公共空间、功能、生态、交通、设施6小类。通过这一步骤，可以获得一个基于地方实践的我国总体城市设计内容和要素图谱。

3.1　目标

根据对目标类词条的统计，15个案例主要包含14种目标，其中“城市特色”“城市风貌”“城市活力”“历史文脉”“环境品质”出现频次过半(表3)。这与《办法》和《指南》中对总体城市设计的定位基本吻合，同时也与《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中“从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现城市地域特征、民族特色和时代风貌”的城市设计要求基本一致。部分案例提出了“生物多样性”“产城融合”等特色目标，在此之前这些通常是其他规划需要解决的问题。例如，在《恩施市中心城区城市设计》中，设计师的一项重要工作是识别红层丘陵地貌区特有的溪谷空间，并将其划定为维持生物多样性的生态敏感地区和特色建设空间，这与传统的城市生态系统规划具有重合之处；又如，《杭州市滨江区总体城市设计与重点片区城市设计》对未来该地区适宜发展的产业门类进行了研判，发挥阿里巴巴和网易等尖端科创企业的区域带动作用，实现产城融合是其有别于其他案例的特色目标，这也在一定程度上涉及了城市产业规划的范畴。

3.2　研究

为了形成总体城市设计的研究支撑，对15个案例采用了多种分析手段和工具，涉及的词条多达22项(表4)，既有传统研究中常见的“特色资源评估”“公众问卷调查”“城市原型分析”，也有借用其他学科的“生态风险评估”“历史包络分析”“人口增长分析”“交通流分析”“热岛分析”“径流分析”等。同时，伴随着科学技术的不断发展，大数据、遥感影像、倾斜摄影、深度学习等前沿技术已被广泛应用于总体城市设计实践。以《威海市中心市区数字化城市设计》为例，它的研究、设计和实施3个环节都是基于数字化技术完成的，在提高城市设计科学性、效率和精细化程度方面具有探索意义。

3.3　设计

虽然设计师提高了对“生态”“交通”“功能”“设施”4个系统的关注度，但是在地方实践中，“景观”和“公共空间”系统仍是设计环节的主要构成部分，所包含的42个词条超过了设计类总词条数目(77个)的一半，且这些词条出现的频次也远高于其他词条(表5)。通过统计可以看出，总体城市设计的设计内容和要素包括两个方面：一是为了在宏观尺度建构城市空间秩序，设计师采用结构主义方法，明确“景观”“公共空间”“生态”等不同系统的总体结构。二是在总体结构的控制下，对重点要素(如视廊、天际线、高度等)进行深入研究，形成特定要素和系统的详细设计方案。例如，在《安顺市主城区总体城市设计》中，为了建构喀斯特地貌作用下的孤峰、峰林和峰丛景观与市民的视线联结，设计师对城市内的视廊要素进行了专门引导，明确了观景点位置、视廊纺锤体范围及建筑高度的控制上限。此外，设计要素中包含了我国古代的总体城市设计内容，如“山水格局”作为一种描述宏观尺度下城市与自然环境抽象关系的城市营建传统，一直被沿用至当下的总体城市设计实践中，在15个案例中就有11个提出了建构“山水格局”方面的内容，试图让城市在与自然维持和谐关系的同时展示我国文化底蕴。

3.4　实施

所有的案例都十分关注总体城市设计的实施，相关词条总数多达23项，其中“总体规划”“城市设计导则”“行动计划”“区段城市设计”出现频次过半(表6)。这些案例的实施主要有4条路径：一是与法定规划建立联系。最普遍的做法是将总体城市设计的内容全部或部分纳入总体规划，使其具备法定效力，也有案例探索将总体城市设计的内容纳入专项规划、详细规划，杭州、威海案例甚至探索将总体城市设计的内容纳入单个地块的土地出让条件。二是转换成规范化技术文件。为了形成对开发建设的管控和引导，总体城市设计被转换成城市设计导则、图则、标准、指标等技术文件，虽不及法定规划的强制性，但也因此具有了弹性、易修正的特点。三是由总体城市设计生成指导政府工作的行动计划。在15个案例中有8个案例采用了这一做法，因为对动辄几百甚至上千平方公里的土地进行设计后便开始实施设计方案是不现实的，转换为指导政府工作的行动计划则体现了总体城市设计作为一项公共政策的战略性和动态性。四是上一层次的城市设计内容可传导进入下一层次的城市设计。这样可将实施问题交由“区段城市设计”解决，但已有不少学者发现这种方式存在城市设计内容被消解的隐患。

4　结论与讨论

在回顾总体城市设计发展历程的基础上，通过分析总体城市设计的制度建构和解读地方案例，可以厘清我国总体城市设计理论与实践的脉络。

(1)学科领域拓展是总体城市设计发展的显著特征，应警惕由此引发的学科“空心化”问题。相较于40年前的发展初期，当前总体城市设计已不仅是针对城市三维形体环境的设计，还是采用向交通、生态、产业、设施等领域不断延伸、靶向全局层面城市空间发展问题的综合性思维的设计。因此，设计师在进行城市设计时，不可避免地融入多学科交叉汇聚与多技术跨界融合的知识体系，并且广泛借用其他学科的前沿理论与方法。统计结果显示，在15个地方实践案例识别出的137项内容和要素中，有半数超出了传统城市设计学科范畴，甚至有部分超出了城乡规划学科范畴，说明学科领域拓展的程度已然加深。但是相关问题也随之产生：总体城市设计是否需要界定学科边界？大到区域格局、生态体系，小到广告标识、街道家具的内容设置是否合理？设计师是否具备如此广博的知识储备和技术能力？答案不言自明。为应对这种“泛化”危机，有必要结合国际上其他学科交叉融合的经验，在理论上兼顾核心内容、关键要素的稳定设置与学科领域的动态发展，在制度上重点保障相应治理系统的正常运转，在实践中围绕国家战略需求导向，使总体城市设计在基本的理论、制度和实践框架下实现跨度交叉与综合集成。

(2)政府引导与地方实践具有内容上的强关联性，总体城市设计“规范化”工作初见成效。《办法》和《指南》不仅为总体城市设计提供了基本制度保障，还为其厘清了一个有限的工作边界和提出路径指引。从地方实践的结果来看，15个案例在统计中出现频次过半的内容和要素几乎全部在有关制度建构的政府文件中有所体现，呈现出较强的因果链关系。可以说，《办法》和《指南》在促进总体城市设计“有用”和“聚焦”两方面发挥了重要的指引作用，由此催生了我国总体城市设计从“目标”到“研究”，再到“设计”和“实施”的基本范式，而当下所见的地方实践，基本都是这一基本范式与项目特色化内容的组合。这是行业工作者多年来持续摸索并不断修正的结果，也是我国城镇化进入“下半场”，国土空间制度化、精细化治理要求所决定的。值得注意的是，《指南》中提到的有关跨区域尺度和乡村地区城市设计、三条控制线优化等新内容还未过多在案例中有所体现，若要进一步发挥总体城市设计对规划的支撑作用，对研究尺度、对象和内容进行拓展仍是今后探索的关键。

(3)总体城市设计在核心内容与关键要素上自成一体，理论与实践中体现的中国特色逐渐清晰。相较于旧金山、费城等西方经典的总体城市设计案例，我国总体城市设计在风貌分区、天际线、视廊等传统要素性控制之外，更强调通过景观、公共空间、生态的结构性控制建构城市整体秩序，这与快速城镇化进程中普遍出现的城市风貌紊乱、无序有着直接联系。通过对总体城市设计中各要素、系统的梳理，许多案例城市的空间形态整体性、系统性得到明显强化。同时，基于近年来对文化多样性的反思，“山水格局”等传统规划思想被广泛应用于地方实践，实现了东方营城传统思想与西方设计范式的交流、融合及在此基础上的集成创新。此外，总体城市设计的中国特色还体现在基于我国社会基础和导控前提的总体城市设计实施路径中，即通过加强与法定规划的联系、建立项目行动计划并分解进入下一层次城市设计等有效措施，宏观尺度的总体城市设计能够落实到整个规划实施管理过程中，而这些都已在15个地方案例的实施成效中得到了充分体现。

总体而言，面对总体城市设计在我国发展中所呈现的“泛化”问题，学界、政府和规划工作者以敏锐的洞察力与务实的精神进行了积极回应：在理论上厘清总体城市设计的技术内核，识别核心内容与关键要素，突出政策牵引作用，树立问题导向、特色发展的价值导向；在制度上理顺总体城市设计编制管理实施的技术逻辑，融入国土空间规划及用途管制程序，明晰不同阶段的工作要点、任务清单和职责边界；在实践中围绕生态文明建设和城乡现代化治理的国家战略需求导向，创新总体城市设计的组织方式、成果表达和传导规则，践行多学科前沿技术手段应用，建构东方营城理念与西方设计方法的融合路径。尽管政策部署和实践仍存在“时间差”，但是这些探索在总体城市设计“聚焦”方面的成效已然显现，为新时期学科和行业中的总体城市设计发展奠定了良好基础，这无疑也会推动生态文明建设和城乡现代化治理中总体城市设计作用的充分发挥。

新媒体编辑：黄玉婵

审读：邓倩

终审：刘芳