面向国土空间规划的分层级空间管控逻辑思考

现阶段我国国土空间规划框架已完成，并初步形成了以边界底线管控与分区功能引导相结合的管控模式，但目前缺少分层级视角来考量空间管控边界划定的逻辑。本文在识别空间管控边界的内在关系的基础上，通过分层级的国土空间规划管控价值观选择与管控力度区分，思考空间管控边界不同的划定管控逻辑，以期为拟定更精准、能协调、可实施的分层级空间管控策略提供逻辑支撑。  

国土空间规划体系的统一与完善在改变传统规划价值取向的同时，也重塑了空间管控“三区三线”的关系。随着国土空间规划的推进，“三区三线”关系已达成初步共识：三类空间覆盖全域范围且互不重叠交叉；三类空间分别对应三条刚性控制底线，“线”在空间管制中居于核心管控地位。  

在探讨“三区三线”空间布局的关系上，大多数研究基于理想化的关系模式，即“三区”与“三线”存在彼此对应的包含关系（ 图 1 ）。实际上，“三区三线”的关系是相互叠合的错综关系，在划定过程中，同一个地块内很容易出现兼具生态属性与农业属性的情况，生态空间与农业空间交织在一起（ 图 2 ）。  

▲   图1 |  理想状态下的“三区三线”关系

  ▲   图2 |    现实状态下的“三区三线”关系

通过识别“三区三线”的空间关系，确认了“三区三线”在空间上存在彼此咬合的客观事实。而国土空间规划的核心是合理保护和有效利用空间资源、高效而科学地布局空间要素。因此，面对复杂的基础环境与咬合的空间关系时，有必要进一步思考空间管控划定的逻辑，厘清空间管控的思维逻辑，为构建相应的空间管控方式提供依据，为明晰管控内容提供思考，为明确管控力度提供手段，从而搞清楚空间管控“管什么、管多少、怎么管”的问题。

以价值观选择为出发点，空间管控边界划定的逻辑思维分为“关注侧重”和“关注需求”两种视角。  

随着国土空间规划的开展，很多城市综合衡量城市的空间扩展方向，明确约束性资源的保护范围，预留弹性空间增长方向的前提下推进城市发展。以《广州市国土空间总体规划（2018—2035年）》为例，在明确重要生态价值用地与保护区的基础上，进一步整合生态保护红线与永久基本农田保护线，结合城乡发展需求与现状，整合建设用地空间配置需求，划定城镇开发边界。  

以管控力度的刚性为区分，空间管控边界划定的逻辑思维分为“刚弹共济”和“时空变化”两种视角。  

（1）“刚弹共济”的管控差异化研究。“三区三线”存在“刚弹共济”差异化的分类管控体系与要求，应健全以“三区”管控为一级、以“三区三线”分类分区管控为二级、以土地用途管控为三级的管控体系。城镇开发边界带来了内外的土地发展权及管控力度的差异化，而不单单是空间上的城市与乡村的区分或政策上的可建设区和禁止建设区的划分。  

国土空间规划的空间管控边界划定的宗旨是为了有效地约束与管理空间内的资源，合理处理好“保护”与“发展”之间的关系，这是所有价值观的共性点。而价值观的选择、顺序则会因其层级变化而有所差异。  

  ▲   图3 |    价值观比重的逻辑

▲   图4 |  上海市域生态空间规划图

从战略层面到协调层面再至实施层面，特色化的价值观需求更加明显：价值观的选择还应结合地方发展需求、凸显地方资源特征、重视人文特色，应在遵循原有理念的基础上叠加特色化的要素，进行因地制宜的改变，以实现更加切实可行的协调发展与保护及在传统的空间规划边界中增加其他层面专项的空间边界管控（图7）。如通常意义上的空间管控主要包括“三区三线”，而新一轮的上海总体规划将资源转化成特色化管控，增加了“文化保护控制线”（图8），形成了基于上海地方性资源特色的“四线”空间管控体系。  

▲   图7 |  价值观叠加的逻辑

资料来源：《上海市城市总体规划(2017-2035年)》。

分层级视角下，国土空间规划的空间管控力度也存在两种不同的差异化表现：  

管控力度的“刚性”与“弹性”在不同层级应该是非均质化的，战略—协调—实施层面所体现的管控力度是有差异的。在管控边界的划定中要思考不同层级管控力度的取舍问题，既要对接战略指引、结合上位控制要求、落实本级空间管控；又要根据实际需求向下细化布局下级管制边界，使其合理地落实空间的管控要求（图9）。不同层级管控力度存在差异化，这要求我们在确定管控力度时不应片面的“一刀切”，要区分上位、本层级、下位的管控要求，考虑空间管控的刚性与灵活度。例如，沈阳市中心区的生态保护红线管控力度的调整，考虑到中心区部分河道沿岸的耕地、林地、少量村庄用地存在有待提升保护及发展的潜力，将一般性生态绿地与绿色廊道划进生态保护红线内部进行刚性控制的同时，使建设控制具有灵活性，为未来城市发展留有余地。  

  ▲   图9 |    不同层级管控力度差异

▲   图10 |  相同层级管控力度差异

本文撰稿： 王威汐  曹春