京津冀生活垃圾区域统筹管理问题与对策

已有研究表明，区域合作可以显著降低垃圾管理等公共服务的财政成本，且垃圾管理相比于其他公共服务，区域统筹方式带来的效益更高。在我国属地责任制的管理背景下，环境卫生设施专项规划工作仅在行政区地理边界范围内开展，而不考虑毗邻城市的设施规划情况，这不可避免地导致很多省市边界地区的生活垃圾处理设施在区域范围内无法得到合理利用。

生活垃圾区域统筹管理在世界上其他国家和地区有过很多成功案例。例如荷兰的 Afval Energie Bedrijf（AEB，废物能源公司）垃圾处理厂每年处理本国及欧洲其他国家的废物1.40×10 ⁶ t；日本的不同城市通过部分事务协会（Partial Affairs Associations）或广域组合（Wide Area Unions）参与生活垃圾区域统筹管理来满足国家环保要求；泰国普吉府通过与周围17个地区政府签订协议，收集并处理这些地区的垃圾。

中国也有过对生活垃圾区域统筹的尝试，但多数是省内统筹，调研发现多数项目后续并未顺利实施。过往的失败案例说明各级政府的引导和规范化的契约机制方能为项目落地奠定良好基础，长效机制的建立和邻避问题的妥善解决是保障区域统筹模式实施的前提条件，先行实施区域统筹的应急机制可以作为全面区域统筹有效、可行的第一步。

京津冀地区地缘相近、交通相邻、文化相似，长期以来形成了紧密的经济联系与文化交融，由于受到行政体制的约束，京津冀三地在环卫规划、资源配置、协同联动、能力互补等方面，一直没有形成良好的区域合作和地域分工格局，造成了资源浪费和环境污染问题。

近年来，三地响应政府号召，均规划和新建了较多生活垃圾处理设施，导致当前垃圾焚烧能力盈余。与此同时，三地均面临着绝大多数生活垃圾填埋场已趋于饱和，生活垃圾处理设施布局不均衡、新建生活垃圾处理设施选址难、县级城市收运能力差、末端设施不能完全满足分类处理等垃圾管理难题。

京津冀地区的生活垃圾区域统筹管理方案需要对三地各区县的生活垃圾产生量、分类情况、垃圾处理设施情况及收运路线等进行深度调研和谨慎论证，本研究仅从宏观层面讨论了三地生活垃圾管理现状并说明开展进一步研究的必要性。

京津两地人口分布高度密集，稀缺的土地给生活垃圾处理设施用地选择增大了难度。河北省人口密度是北京和天津的60%和67%（表1），相对于京津地区而言新建设施选址余地较大。根据三地垃圾处理设施规划文件，北京和天津将着重发展已有设施的扩建，河北省将重点发展新建设施。河北省规划2020年前建设82座垃圾处理设施，并在2022年6月已建成7.0×10 ⁴ t/d的垃圾焚烧处理规模。天津市常住人口远低于北京（表1），但2020年北京市和天津市建成焚烧处理规模均达到1.7×10 ⁴ t/d，北京2025年焚烧处理能力预计达到2.2×10 ⁴ t/d以上。我国同行报道北京市2019年生活垃圾中厨余垃圾平均占比约为56.11%，预测焚烧量将在几年后减量20%~30%，长期的低负荷运行将降低垃圾焚烧厂的经济性。

综上，三地未来将共同面临垃圾处理设施负荷逐年降低（图1，数据来源于住建部城市建设统计年鉴2010—2021）、无垃圾可烧的问题。与此同时，垃圾焚烧产生的炉渣、飞灰，以及垃圾填埋场中的积存垃圾，都有进一步统筹处理的需求。在此背景下，三地之间供需关系的对接以及政府间对话平台的构建是非常有必要的。

 

为解决市域内生活垃圾管理问题，北京和天津已实现内部统筹。 例如，北京市东城区、西城区部分垃圾和石景山区、门头沟区的垃圾运至位于门头沟区的日处理能力为3000t的鲁家山焚烧厂；天津市武清区曾将部分生活垃圾运至邻近的宁河区焚烧厂进行处理。即便如此，北京市仍然存在生活垃圾处理设施能力的盈余和短缺不能在全市范围内自由平衡的情况，不能按照合理运距科学调运垃圾，致使管理成本和综合处理成本较高。

三地之间也有一些自发的垃圾区域统筹管理案例。据北京市规划中疏解非首都核心区功能的要求，再生资源回收市场逐步向京外地区转移，目前河北很多设施已经在处理北京分出的可回收物。再如，2021年北京市共产生生活垃圾焚烧飞灰1.197×10 ⁵ t，其中跨省处置的1.51×10 ⁴ t和跨省利用的2.07×10 ⁴ t绝大多数都在天津。受到属地责任制及跨行政区运输垃圾的限制，目前鲜有区域合作处理生活垃圾的案例，已有案例涉及规模较小。

图1 2010—2021年京津冀生活垃圾管理情况

近年来，生活垃圾主管部门已经在多份政策文件中明确提出在符合一定条件的基础上鼓励生活垃圾处理设施的区域统筹建设和管理，在垃圾分类管理新形势下，区域统筹概念也屡次提上政策文件（表2）。

除生活垃圾管理相关政策外，危险废物管理政策、垃圾跨省转移和监管的相关政策和法律也与区域统筹管理密不可分。当前，我国已初步形成了新增处理能力以焚烧为主的垃圾处理发展格局，城镇生活垃圾焚烧处理率在“十三五”期间已达到45%，2025年城市生活垃圾焚烧处理能力将达到65%，这意味着垃圾焚烧的残余物飞灰的产生量也将大幅增加。

目前处理飞灰的企业较少，飞灰属于危险废物，其处理是三地生活垃圾管理的重大难题，其协同管理也是三地区域统筹的潜在目标之一。危险废物管理更加严格和复杂，我国多数省份均出台了限制从外省转移危险废物的规定，如河北省生态环境厅于2018年12月印发《关于严格执行固体（危险）废物管理规定加强跨省转移监督管理的通知》，要求从严把控危险废物跨省转入，一度禁止跨省转入生活垃圾，提出位于京津冀腹地的廊坊市“北三县”等地不得接收以焚烧、干化、物化、填埋等方式处置的外省危险废物转入，从政策上直接断绝了河北省与北京合作处理危险废物的可能。但河北省于2020年6月废止了该“通知”，从侧面说明实现区域统筹垃圾管理是符合当前经济社会发展需求的。

在当前的政府管理体制下，生活垃圾管理为属地责任制，京津冀三地各自负责辖区内生活垃圾的收运和最终处置，生活垃圾管理设施的规划和布局均从区域内部出发，缺乏整体性和综合性的考虑。虽然国家和省级政策中屡次提出区域统筹的概念， 但具体实施细则和配套保障措施的不到位 ， 使具体工作难以执行。顶层协调机构和政府间合作机制的欠缺，使三地生活垃圾管理限于各自行政壁垒内部，推动三地完成区域统筹较为困难。

当前三地生活垃圾分类推进水平的差异不利于区域统筹处理垃圾分类产物。京津冀三地从2020年至2021年初陆续开始施行属地的“生活垃圾管理条例”，标志着京津冀全域生活垃圾分类的规范化、合法化。

近年来，北京市的分类运输体系和分类处理设施建设日趋完善，从各方面来讲都具备了全面推进生活垃圾强制分类的条件。天津市垃圾分类推进水平稍落后于北京，相关处理设施的建设预计可在1~2a内完成，未来几年将是天津市生活垃圾分类水平快速发展的时间。河北省的推进程度在三地中是最慢的，垃圾分类开展基础较弱，立法工作也相对滞后，目前垃圾分类水平仍然较低，分类处理设施也不够完善。

当前， 三地生活垃圾分类推进水平的差异体现在居民分类准确率、分类后垃圾的总量和品质上 ，由于分类处理设施对原料品质要求较高，这种差异会直接影响后续垃圾处理过程。以餐厨垃圾为例，有国内同行报道过我国各地区餐厨垃圾产生量、理化特性、处理能力和水平等均存在时空差异，如京津冀三地之间餐厨垃圾的“量”和“质”均不同。 实现区域统筹管理需要在分类水平存在差异的情况下尽量保证分类后的垃圾质量 ，以便于处理设施的长期稳定运行。

生活垃圾处理过程中的生态补偿机制是生活垃圾跨行政区域处理的隐形纽带和促进发展的有利措施，对促进生活垃圾统筹管理具有重要作用。目前，北京、广州、济南、南京、西安等城市已经制定了针对本地区的生态补偿办法等文件，多数是以生活垃圾输出区向输入区补偿为原则，以吨为单位制定不同情景下的生态补偿费用标准，通过财政进行收支和分配。我国学者对城市生活垃圾补偿机制提出了框架性建议，但目前生活垃圾处理等基础设施的环境补偿机制建设还不完善，存在 为维稳而补偿、缺乏长效机制、资金来源单一、缺乏公众监督 等问题。

在京津冀现有的机构体系下，跨省地区之间生活垃圾统筹管理的横向合作受到利益驱动的影响，区域间利益、成本的分配协调构成了京津冀生活垃圾区域统筹实现的关键。该利益分配的问题集中体现在生活垃圾管理的财务收支上，虽然目前北京、天津等地区生活垃圾收运、处理产业的市场化已经有所发展，但实际上生活垃圾管理的收运、处理过程的费用仍然基本来自于政府的财政拨款。在纵向财政管理的体系下，如何协调各地区之间生活垃圾处理费用的支出比例就成为突破行政边界过程中一项较难解决的障碍，实现生活垃圾区域统筹必然会涉及到跨区域的财务转移支付制度，即经济发达地区的财政机构对欠发达地区进行财政补贴，而其区域统筹过程中的补贴力度、补贴方式等目前尚未有合适的理论模型以及成功案例。

近年来，区域生态环境协同治理已成为三地共识，但 三地污染物排放的浓度和总量控制标准不一、规划不同 ，诸多差异或冲突对区域生态环境的协同治理造成制度层面制约，成为联防联控发展的瓶颈。生活垃圾焚烧炉排放烟气中的污染物，如颗粒物、氮氧化物、二氧化硫、二噁英类等，也是大气污染监管的重点。在这种背景下，限制各地区政府接收外来垃圾的另一个重要因素就是排放指标的压力。增量的生活垃圾焚烧必然将产生更多的污染物排放，这对于大气污染物排放管控形势严峻的京津冀地区来说是一个需要慎重考虑的因素。

近年来，京津冀在城乡环卫一体化、固体废物处理等领域已经开展了多次合作，促进了京津冀地区城乡环卫一体化和均等化服务发展，构建生活垃圾区域统筹管理体系已经具备了一定的基础。在三地现有政策法规的基础上，对京津冀生活垃圾管理提出以下建议。

1. 三地统筹开展生活垃圾管理规划

根据京津冀生活垃圾管理现状，建议以下几种垃圾区域统筹管理模式，包括跨区域设施共享、多种类垃圾协同焚烧、垃圾不同组分及焚烧产物的统筹处理、城乡垃圾区域统筹处理等。

1）跨区域设施共享。 跨区域设施共享模式是指考虑垃圾处理设施布局时突破行政区域的制约，在规划区域共建一个或多个具有规模效益、便于统一管理和有效控制污染的综合垃圾处理设施。该模式适用于位于京津冀三地交界处的部分城市，例如北京市通州区和河北省廊坊市北三县。当前县域城市处理生活垃圾的难点在于面积较小、人口较少的县以及面积较大、人口较少的县。按行政区域分别建设垃圾处理设施势必带来诸多问题，对于前者而言，建设小规模焚烧炉将引起炉膛小、垃圾少、热稳定性差、炉温波动大、烟气成分波动大、很难达到稳定工况下烟气和二噁英等污染物达标排放等问题，建设大规模焚烧设施则会产生设施负荷不足的问题；后者是垃圾转运财务成本和管理成本较高。

例如河北省面积最大的围场满族蒙古族自治县面积9000km ² 以上，河北省面积最小的大厂回族自治县面积176km ² ，两地分别于2021年和2020年启动建设100t/d和400t/d的垃圾处理设施。若能与周边行政区统筹考虑垃圾处理，将一定区域范围内的技术、经济、人力、自然条件等各种资源进行优化配置，则能够实现社会、环境与经济效益的统一。

建议加强对三地交界处城市垃圾收运的研究支持，从京津冀三地整体层面制定统一协调的环卫规划，把生活垃圾区域统筹管理工作放在京津冀协同发展的大局中去规划和落实，构建京津冀地区城乡环卫与固体废物处理公共服务的一体化规划。

2）与生活垃圾特性类似的多种类垃圾协同焚烧。 随着垃圾焚烧技术的发展和新建设施规模的扩大，多类型垃圾统筹处理具备了客观条件。据调研，瑞士阿尔高州（Buchs，Aargau）某垃圾焚烧场日处理能力为400t，生活垃圾约占40%，其余为工业垃圾等其他类型垃圾。

我国也正走在多种类垃圾协同处理的发展之路上，例如天津市北辰区生活垃圾与餐厨垃圾协同处理项目设计规模为日处理生活垃圾3000t，同时日处理餐厨垃圾200t，由于设计规模大于目前焚烧需求，项目计划协同日处理工业固体废物600t和市政污水厂污泥300t。

国家已明确鼓励与生活垃圾特性类似的工业垃圾、大件垃圾、农林生物质类垃圾如秸秆、城市污水厂污泥以及医疗垃圾（经过消毒灭菌）等可统筹规划，实现固体废物集约化焚烧处理。对企业来说，随着新增市场萎缩、财政吃紧、国补退潮、垃圾分类后入炉量减少等多重挑战来袭，兴建固体废物产业园区，实现多种类污染物协同处理将成为发展新趋势。

3）垃圾不同组分及焚烧产物的统筹处理。 建议对废纸、废金属、废塑料等可回收物跨越区县、省的行政范围进行统筹规划管理，对不能利用的惰性垃圾如建筑垃圾、焚烧灰渣等进行统筹填埋。惰性垃圾无法实现全部回收资源化利用，建议规划足够的用地，使得剩余渣土有稳定、长期的出路。相比于厨余垃圾，农业秸秆和养殖粪便等生物质垃圾产生量更大、质量更高，建议优先于厨余垃圾进行统筹管理和资源化利用。

对垃圾焚烧产生的飞灰进行统筹管理，已有政策明确要求京津冀及周边等重点区域要综合考虑区域内飞灰产生量、运输距离、环境容量等因素，跨区域布局建设飞灰协同处置设施，目前北京、天津已有协同处理飞灰的良好实践。值得注意的是，工业垃圾主管部门为生态环境部，可回收垃圾的主管部门为商务部，生活垃圾主管部门为住房和城乡建设部，多种垃圾协同处置将涉及跨部门可能产生的行政审批流程差异，需要保障政策支持。

4）城乡垃圾区域统筹处理。 2020年以来，农村生活垃圾收运体制建设、农村人居环境治理开始成为国家关注的重点，习近平总书记也曾强调“要推动污染治理向乡镇、农村延伸，强化农业面源污染治理”。京津冀地区有40%以上的人口生活在农村，由于村庄类型复杂，不同类型农村生活垃圾管理问题差异较大，建议深度调研论证，符合一定条件的地区可将农村生活垃圾就近并入城市生活垃圾处理系统，而非另建垃圾处理体系。

2. 设立三地生活垃圾管理统筹协调机构

垃圾处理设施的规模经济效应和较低的垃圾单位运输能耗都是吸引更多地区加入区域统筹的关键因素，但最重要的是这种合作模式的合法性，上级政府需要对有意向进行区域统筹合作的城市提供政策支持乃至财政支持。在地方政府合作方面，我国学者多是研究纵向政府之间的关系，鲜有学者深入分析地方政府之间横向合作机制。

过往的生活垃圾区域统筹失败案例也说明，破解地方保护的方法之一便是通过搭建生活垃圾处理府际合作平台来加强政府间的横向联系，以平台整合解决区域共建和共管生活垃圾处理的问题，即需要一个具有制定政策、区域协调、集中谈判等能力的上级区域协调机构，来制定区域统筹管理政策细节，在政府层面制定垃圾管理收费依据及生态补偿费用的依据，便于政府与政府、政府与企业间就区域统筹实施相关问题进行协商。

建议通过京津冀协同发展领导小组办公室，组织制定有关政策和规划，在京津冀地区生活垃圾管理行业进行重大体制改革，将跨区域生活垃圾统筹处理进行彻底的市场化和产业化改造，并以生活垃圾（固体废物）“产生者负责制”为基本原则，建立生活垃圾跨区域统筹处理的“生态补偿机制”。通过试点，完善政策、规划，并通过京津冀协同发展领导小组将这一成果用法律固定下来，为我国其他区域经济体的生活垃圾统筹实施、发展奠定法律基础。此外，增加有关生活垃圾区域统筹的京津冀府际联席会频次，积极联系各方进行信息共享和需求沟通，通过建立此类沟通平台协调各区域的利益需求。

3. 推动收运处置一体化模式

现阶段我国生活垃圾处理已经基本市场化，而生活垃圾收运部分市场化率仅为20%左右，未来有着较大的增长空间。北京市已经率先采用生活垃圾收运处置一体化模式，并将部分垃圾的收集、运输、处理委托给北京环卫集团。2022年3月，广州市白云区城市管理和综合执法局联合广州环投环境集团签订《白云区生活垃圾收运处置一体化改革正式协议》，率先在广东省推进生活垃圾收运处置一体化改革工作。收运处置一体化模式是“十四五”期间生活垃圾处理行业的发展趋势，将解决收运处置环节难以有效衔接、人员业务过于繁重等问题，提高垃圾收运处置效率，利于推动区域统筹管理。

1. 建立生态补偿机制

京津冀区域目前尚未建立完善的生活垃圾生态补偿机制。北京市于2010年发布了《关于建立生活垃圾处理调控核算平台的意见》，提出“垃圾产生区根据处理量向异地处理区缴纳垃圾处理经济补偿费”并规定了异地补偿的标准及程序。该意见对于京津冀生活垃圾区域统筹具有积极意义。然而，该意见提出的生态补偿并未体现居民应起到的作用。

由《北京市人民政府办公厅关于转发市环卫局等部门制定的北京市征收城市生活垃圾处理费实施办法（试行）的通知》（京政办发〔1999〕68号）、《市财政局市发展改革委市市容园林委关于城镇垃圾处理费征收使用有关问题的通知》（津财综〔2017〕165号）、《石家庄市人民政府办公厅关于印发石家庄市城镇垃圾处理费征收管理办法的通知》（石政办发〔2017〕64号）、《廊坊市市区垃圾处理费收费管理办法》等可知，北京、天津、河北垃圾收费标准均按户、人收费，而非计量收费。

生态补偿机制体现了“生态服务付费”的理念，可以有效平衡垃圾处理设施所在地居民权益及生态需求，进而减少“邻避效应”的产生，促进跨区域生活垃圾处理场的建设。由于生活垃圾区域统筹缺乏生态补偿机制，因此在可能参与区域生活垃圾统筹的城市政府和企业之间难以“建立持续性惠益分享机制”，也无法在“受益者付费”的基础上建立生活垃圾处理项目的成本效益核算机制，从而难以激发垃圾处理设施所在城市政府和居民参与生活垃圾区域统筹的积极性，甚至无法抵消参与区域统筹的消极因素。同时，不考虑生态补偿，也无法在区域统筹的基础上将目前普遍理解为“微利”和“公益性行业”的垃圾处理行业转变为市场化产业，政府也就不可能在这一领域内进行市场化操作并发挥其市场化的引导作用。

在此背景下， 亟需完善生活垃圾处理设施建设生态补偿政策体系，结合京津冀实际，制定生活垃圾处理设施生态补偿实施细则，明确生态补偿的标准、形式、补偿范围、资金来源等具体问题。

2. 完善生活垃圾管理公众参与制度

“邻避效应”是跨区域合作处理垃圾的关键障碍之一。获得居民的理解和配合，本来就是生活垃圾处理设施建设的难点。跨区域的统筹处理涉及到垃圾的异地转运和处理，接受外省的生活垃圾，对居民来说是难上加难。随着居民环保意识和对自身健康关注的提高，垃圾处理设施项目妥善的信息公开和对居民意向的把握变得更加重要。“公众参与权”在实际运行中受制于多重因素，公众意见并未真正发挥实效。 建议完善生活垃圾管理公众参与制度，进一步明确垃圾处理设施建设公开的内容并增强公开的时效性，运用现代信息技术合理搭建公众参与平台。 在完善的制度下，既能强化公民对生活垃圾处理的责任，又能保障公民的环境参与权，而且有利于规制生活垃圾分类中各参与主体的经济行为和社会行为。

3. 建立环境信息共享机制

信息成本的存在是阻碍各级地方政府合作的一个重要因素。如果各地方政府间缺乏信任，垃圾分类管理状况等信息无法高效及时地沟通，易导致信息资源分散。我国于2008年5月1日开始施行《环境信息公开办法（试行）》，标志着环境信息公开已经成为跨界综合协调管理的基础。建立跨界环境信息共享机制是突破环境管理时间和地域限制、最大程度保障环境信息的客观性和真实性、增强区域环境监管预防与事故应急能力的必备条件之一。目前较多关注的是针对雾霾、流域污染等问题的环境信息共享，固体废物方面的共享机制尚未建立。因此，欲实现京津冀三地间合理的生活垃圾管理资源调配， 建议构建有效的垃圾管理信息开放共享组织机制、明确垃圾管理信息开放共享内容、建立科学合理的信息开放共享考核与监管机制等 ， 以便各地方政府总体把握京津冀地区的垃圾分类管理状况，从而及时进行预警与防范，以减少区域合作的潜在问题。

1. 统一区域统筹相关的垃圾管理标准

20世纪70年代以来，德国、日本、新加坡等经济发达国家已先后制定了完整的生活垃圾分类管理法规体系，保障了生活垃圾分类与资源化利用。相比之下我国的生活垃圾立法对落实生活垃圾管理环节细则和配套法规还不够完善。北京的生活垃圾管理能力在全国处于领先地位，环卫和固体废物处理标准相对津、冀两地建立更早、体系更为健全，在生活垃圾分类管理的背景下，统一分类方式、各环节责任主体、违规处罚方式等原则性问题是实现京津冀三地生活垃圾统筹管理的基本前提。三地分类标准的一致性为区域统筹处理提供了利好条件，建议因时就势考虑本地区末端处理能力，并通过不断完善末端处置设施的建设，逐步完善生活垃圾分类标准。

建议建立更完善的监督机制对各分类环节的垃圾质量进行管控，尤其在涉及到各类别垃圾的跨区域转移时，对入厂垃圾的质量监督显得尤为重要，贯彻执行联单制度是一个有效的解决办法。在违规处罚方式方面，《北京市生活垃圾管理条例》对违规个人和单位均有相应的处罚规定，天津市和河北省尚未出台明确的处罚措施，建议统一各地处罚标准，避免给违规者带来可乘之机。

2. 改善生活垃圾跨界转移行政审批流程

生活垃圾跨区域运输应满足垃圾跨界清运处置条件，并执行国家规定的申请跨界清运处置垃圾程序。该政策制定的初衷是强化垃圾跨界清运处置过程监管、惩治违法违规转移垃圾的行为，因此要求较为严格，行政流程较为复杂。本研究建议的垃圾区域统筹管理模式可能涉及不同垃圾组分以及飞灰的跨界运输，建议对相关的监管政策提出更有针对性、更简单易行的方案。

建立生活垃圾区域统筹管理模式是一项系统工程，需要突破现有属地管理体制限制，实现跨省级政府间合作。在京津冀地区乃至其他城市群探索生活垃圾统筹管理模式，实现生活垃圾处理设施的共用或共管，能够促进大型垃圾焚烧设备的使用，进而节约设施单位投资与运行成本、降低设备故障率、提高设施稳定性、减少烟气排放导致的环境污染等。与此同时，从区域层面综合考虑生活垃圾协同处理，能够促进垃圾焚烧项目与已布局的工业园区供热、市政供暖、农业用热等衔接联动，丰富余热利用途径，既满足节能需求，又满足环保要求。

推进区域统筹垃圾管理需要依托健全的标准体系和完善的保障机制，探索实现统筹处理的过程中能够完善垃圾管理标准体系和生态补偿制度，利于提升我国的软实力。建议三地政府积极就跨区域处置政策进行沟通，以平等合作、区域一体化为原则，共商一定前提下的豁免协议或为相关项目的审批开通绿色通道，从制度上保障统筹管理的顺利实施。生活垃圾的区域统筹管理，有利于向城市生活垃圾减量化、资源化、无害化更进一步，促进城市可持续发展目标实现。