深圳：面向实施、上下结合的城市更新单元规划制度探索

改革开放以来，  深圳历经40余年快速的工业化和城市化发展进程  ——从改革开放试验场到社会主义先行示范区，从经济高速增长逐步转向经济社会全面、高质量发展，因此城市发展要求也更为复杂多元。面对日益短缺的土地资源，城市更新成为深圳这个国内行政辖区面积最小的超大城市实现可持续发展的现实需要，也成为了响应社会发展需求，落实经济、社会、生态各领域综合发展目标的重要实施路径。深圳城市更新日益成为集保障产业转型升级、保护传承历史文化、补齐民生短板以及推进土地节约集约利用等多维目标于一体的实施性综合工程。

随着深圳全面转向存量发展，探索适应存量发展的规划技术与规划体系，成为保障深圳城市更新常态化工作、落实多维发展目标的重要一环。因此，为了推进规划意图的逐级传导，保障规划实施，深圳在国土空间规划体系下，构建了一套从总体规划到详细规划的多层级适应更新的规划体系，创新性构建城市更新单元规划运作平台，体现出规划引领与规划实施并重，上下结合与面向实施兼顾的突出特点。

深圳市国土空间总体规划   明确全市以城市更新、土地整备等为主导的存量低效用地再开发规模不少于170平方公里，完成有机更新不少于150平方公里，并划定重点地区空间指引。在国土空间规划蓝图目标与落地实施之间，深圳市更新整备五年规划（以下简称“五年规划”）起到重要的衔接与指导作用。

深圳五年规划既是落实国土空间总体规划的专项规划，又是深圳市国民经济和社会发展五年规划的重要组成部分，是指导全市更新整备五年工作的行动纲领和指引。具体来说，一方面，五年规划细化落实国土空间总体规划的规模目标和空间指引，摸底低效用地资源，衔接落实各类专项规划和管控要求，包括城中村综合整治、住房保障、产业空间保障、历史风貌区保护等专项工作，划定更新整备重点地区并指引改造方式，细化分解规模目标和指标分配；另一方面，进一步加强与国民经济和社会发展规划的衔接，提出了空间、产业、社会、生态等方面的综合性更新策略，明确工作重点与任务指标，通过下限考核与上限控制相结合的方式对近期项目实施进行管控。

图1 深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划中分区指引图

图2 法定图则编管采用“编到地块，管到单元”分层管控方式（左：地块布局研究示意图；右：城镇单元控制指标表）

图3 城市更新单元规划编制基于法定图则进行细化优化（研究过程稿）（左：项目在城镇单元内区位图；右：城市更新单元土地利用规划及指标控制图）

推进城市更新工作常态化开展面临多元目标落实、多方利益平衡、复杂产权处置等需求，对规划技术与管理机制提出了较高的要求。经过10余年的探索和适应调整，深圳城市更新工作城市更新单元为基本单位，围绕政府、市场企业、权利主体三方，创设了城市更新单元规划作为规划管控和利益协商的运作平台，在规划编制、规划技术、规划政策三方面开展了创新实践，突出了过程协商、技术综合、管理可操作的三个主要特征。

图4 深圳城市更新单元规划运作平台关系示意图

城市更新单元规划是指导城市更新项目开发建设的详细实施安排，因而需要响应多元主体的更新需求，其中最主要的参与主体是政府、市场企业与权利主体。

政府主要工作为制定规则、明确利益分配边界与保障公共利益，为此，深圳在明确了市级、区级对应的决策机构与城市更新主管部门之外，还形成了一套各职能部门分工明确、紧密配合、深度参与规划审查与审批的协同机制；市场企业是主要的申报主体和实施主体，组织编制城市更新单元规划，对接政府主体、权利主体和专业的服务机构等相关主体，直接、深入参与城市更新；而权利主体则在法律的保障下具有“是否更新”的决策权与“由谁更新”的自主选择权，并且全过程参与、监督规划编制；此外，专业机构提供规划、产业、生态等多领域技术服务，协助促进多元主体协商，公众也可以在城市更新单元规划公示时期提出意见，对上述三方主体之间的利益博弈起到制衡作用；针对可能产生重大社会影响的更新项目，媒体、论坛甚至工作坊也将成为多方意见表达与协商的重要渠道。

由此，多方协商机制贯穿于深圳城市更新项目运作的不同阶段，形成了高效沟通的合作博弈机制。

图5 深圳城市更新单元规划编制各阶段多元主体协作关系示意图

城市更新单元规划由计划申报主体（主要为市场主体）组织委托具有一定资质的规划编制单位负责规划编制工作，为平衡城市更新单元规划编制水平，提高编制与审查效率，深圳出台了城市更新单元规划编制技术规定，明确城市更新单元规划编制内容包含产权梳理、用地整理、空间方案、容积率测算、利益平衡方案、实施计划以及各项专题或专项研究。

所有更新项目必须开展的专项研究包括城市设计、海绵城市、生态修复、建筑物理环境，可按照项目特征选择开展的专项研究包括规划功能、公共服务设施、交通影响评价、市政工程设施、产业发展、历史文化、古树名木、土石方平衡及经济测算等。通过规划、设计、产业、功能业态、市政、交通、海绵、生态、物理环境、历史文化、经济可行性等各专业的深入研究与支撑调校，空间规划方案与项目全生命周期开发运营进行了联动考虑与统筹优化，形成了多技术融合与精细化设计支撑的可实施型方案。

图6 草埔片区城市更新单元相关专项研究支撑规划方案（左上：海绵城市；右上：建筑物理环境；左下：交通影响评价；右下：城市设计。仅为节选）

图7 城市更新单元规划通过多专业技术融合形成方案（左：总平面示意图；右：效果图）

城市更新单元规划不仅是协商和技术集成平台，也是管理城市更新工作的基本平台，通过建立清晰可执行的政策规则并与更新单元规划编制审批高度耦合，在保障公共利益供给、促进利益平衡的前提下极大提高了更新单元规划的实操性。高度的实操与落地性主要体现在以下三方面：

一是规划、土地、产权等政策联动，促进产权重组与土地整合利用。 例如基于深圳存在较多土地历史遗留问题的发展基础，在城市更新单元拆除范围内设置合法用地比例门槛——优先推动合法产权用地改造，经政策处理后适当整合打包一部分合法外用地共同改造，可打破宗地开发的局限，破解土地产权制约的问题。

图8 城市更新单元规划的土地整理过程示意图

二是以利益平衡、片区协调的思路制定城市更新单元规划容积率管控机制。 以《深圳市城市规划标准与准则》所规定的密度分区和基础容积计算为基础，根据城市更新特点，设置转移容积和奖励容积测算，鼓励公共利益用地移交与公共服务设施、政策性用房建设，以平衡开发权与开发收益。

图9 拆除重建类城市更新单元容积率管控机制（左图：容积率测算规则；右图：密度分区图）

表1 奖励容积类型及奖励方式

三是通过城市更新单元规划管理文件的简明化为后续建筑设计方案深化与实施预留弹性。 城市更新单元规划成果实现了技术与管理的双重要求，其中技术层面要求进行深度、精细论证，但在管理层面，相关管理文件作为规划批准文件，以简洁化、标准化表达和管理对接政府规划层面管理操作的实际需求。

图10 深圳拆除重建类城市更新单元规划中管理文件附图范例

迈入全面高质量发展时代，深圳始终肩负着深化改革、创新发展的时代使命。回顾过往，展望未来，城市更新已经涉及到了深圳城市发展与治理的方方面面，其健康有序、可持续推进将对深圳创建社会主义现代化强国的城市范例具有重要支撑作用。

在新的发展形势与发展要求下，深圳城市更新单元规划制度还将继续深化探索， 一是 为持续激发市场活力，建立更清晰的刚弹并举规则引导； 二是 为进一步提高城市空间品质，加强区域统筹，构建利益调节、肥瘦搭配的区域协调机制； 三是 为实现人民美好生活向往，更加重视资源高效配置与城市发展红利公平保障的平衡。