韧性城市视角下广州市微改造政策工具探索

我国城市更新进入全面提质转型的新阶段，建设韧性城市是我国现阶段城市更新的重要目标，当前微改造成为城市更新的主流模式。在此背景下，文章基于韧性城市视角，从改造内容、改造过程、参与主体和制度适应4个方面剖析我国现阶段微改造行动存在的问题，并重点探讨和总结广州市运用微改造政策工具的经验，即针对不同微改造对象，综合运用目标方针与总体规定、行动计划与工作方案、工作指引与技术标准三大政策工具，落实改造内容系统化、改造周期完善化、参与主体多元化、改造制度适配化的韧性城市理念，以期对我国其他地区的微改造政策工具设计提供参考。

[关键词]  韧性城市；微改造；政策工具；广州市

[文章编号]  1006-0022(2023)05-0117-07

[中图分类号]  TU984

[文献标识码]  B

[引文格式]  陈妙蓉，傅晶，汪田．韧性城市视角下广州市微改造政策工具探索[J]．规划师，2023(5)：117-123．

0　引言

经过数十年的探索，我国城市更新进入全面提质转型的新阶段，城市更新目标向综合化和品质化发展。2020年11月17日，时任住房和城乡建设部党组书记、部长王蒙徽在住房和城乡建设部官网发表题为《实施城市更新行动》的署名文章，提出实施城市更新行动的总体目标为建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市。韧性城市不仅是与城市安全发展相关的理念，还是我国“十四五”时期城市建设的着力点和现阶段城市更新工作的重要目标。目前，我国城市更新模式已由“拆建式”的全面改造转变为“小规模、渐进式”的微改造，微改造成为当前存量改造的主流模式。在微改造行动中落实韧性城市建设成为城市更新工作的重要任务。

城市更新本质上是一种政策引导而非直接干预，在此前提下，微改造政策工具设计成为指导和保障韧性城市建设的重要途径。目前，虽然我国大多数城市针对微改造制定了一系列政策，但是相关制度仍处于探索与完善阶段。当前微改造政策层面上的韧性建设多集中在城市安全和综合防灾领域，未能全面反映韧性理念的内涵。海绵城市、生态城市、智慧城市、公众参与等反映韧性理念的相关概念不断涌现，并不断被运用于微改造中，但未形成系统的韧性更新理论与实践体系。因此，如何根据我国城市发展的新特点、新趋势，构建具备韧性的微改造政策工具体系，从而保障城市更新行动成效，是值得学术界深入探讨的问题。

基于此，本文在梳理韧性城市的核心理念和内涵特征的基础上，分析韧性城市理念指导下微改造行动的组织逻辑，从改造内容、改造周期、参与主体、改造制度等4个方面剖析我国现阶段微改造行动存在的问题，并以广州市为例，总结广州市在使用微改造政策工具过程中形成的相关经验，以期为我国其他地区的微改造政策工具设计提供借鉴。

1?韧性城市与微改造

1.1?韧性城市的核心理念与内涵特征

国内外许多学者对韧性城市的概念定义、属性特征、研究框架、评价体系、规划策略等进行了大量研究。虽然各学者对韧性城市的研究侧重不同、观点各异，但是对韧性城市的核心理念已基本达成共识，即城市在面对各种灾难或风险时，能够通过增强自身经济、社会、制度、基础设施等多种系统的耦合效应，提高风险抵御力、适应力、快速恢复和学习转化能力，保障城市的安全运行。韧性城市的内涵特征可归纳为以下4个方面。

(1)强调韧性城市的系统多元性和要素多样性。杰哈等认为城市韧性可分为基础设施韧性、制度韧性、经济韧性和社会韧性。2021年11月北京市印发《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，提出将城市韧性分为空间韧性、工程韧性、管理韧性、社会韧性等4个方面。显而易见，城市韧性的实现不仅需要依靠物质空间重建这单一手段，还需要从系统关联的角度增强城市社会、经济、制度、技术、文化等系统的相互协同，共同“织补”城市的安全防护网。

(2)强调韧性城市的过程性特征。仇保兴等认为城市在面临“黑天鹅”事件和灾害时会历经维持、恢复、转型3个阶段，呈现出一种过程韧性。韧性城市不应被视作一种结果导向行动，而应被视为一种过程导向行为，是贯穿事前、事中、事后的全周期治理。

(3)强调韧性城市的多主体行为。复杂适应系统理论认为，城市中的代理(市民、社会组织、公共部门)和客体(主要指物质环境)之间的复杂互动可以强化或抑制未知风险对城市系统的实际影响，这说明城市代理对建设韧性城市具有重要作用。因此，韧性城市的建设需要政府部门、社会组织和市民等多元主体的共同参与，提升参与主体应对未知风险的组织处理和学习适应能力。

(4)强调韧性城市具有高度的适应性。有学者强调韧性不仅包括城市的复原力，还应包括适应性和转型性，即韧性城市既要有应对不断变化的内外部形势的能力，又要有能跨越门槛迈入新发展阶段的转型能力。

1.2?韧性城市理念指导下的微改造行动组织逻辑

微改造作为面向精细化实施的城市建设行动，是韧性城市理念能够精准落地的直接抓手。现阶段我国微改造行动内容向广度拓展、向深度推进，呈现空间、社会、经济、制度多元治理，以及政府、权益主体和社会组织多方参与的发展态势，体现了韧性城市的价值取向与发展要求。韧性城市理念可投射在微改造行动中的各个领域，包括政策制定领域和社会治理领域等，贯穿城市建设的全要素、全生命周期。鉴于当前韧性城市建设尚未形成明确的方法体系和操作指引，本文将韧性城市的内涵特征与微改造的行动特点相耦合，形成韧性城市理念指导下的微改造行动组织逻辑(图1)，具体包括以下4个方面。

(1)内容范畴拓展，建构“空间—社会—经济—制度”四位一体的行动体系。空间环境的改善与优化是微改造的基础目标，社会、经济、制度领域的协同治理是微改造提质转型的必然要求。在空间环境领域，微改造通过实施房屋维护、环境整治、公共服务设施优化、基础设施巩固改造、公共空间营造、智慧化改造等进行空间重构，以增强空间环境抵御未知风险的韧性。在社会协同领域，微改造需要组织和协调各参与主体，推动社会公平、重塑社会活力和传承历史文化。在经济活力领域，微改造需要保障改造资金充足、盘活闲置资源、导入适配产业、提供就业岗位，以优化城市功能、充分应对经济衰退等各种风险的冲击。在制度设计领域，微改造需基于我国治理体系的特点，通过目标方针与总体规定、行动计划与工作方案、工作指引与技术标准等政策工具引导，落实和保障空间、社会、经济领域的韧性建设。

(2)流程闭环管理，形成“实施前—实施中—实施后”的全周期工作机制。在微改造行动过程中落实韧性城市建设要求，具体内容包括完善实施前的计划、评估、策划工作，保障项目实施中的施工品质，落实项目实施后的长效管养和日常管理监督工作。

(3)多主体统筹兼顾，形成“政府—权益主体—社会组织—市场力量”的多主体参与机制。对于多元复杂的参与主体，微改造强调政府统筹引导、权益主体深度参与、社会组织技术辅助、市场力量资源支撑，构建“上下联动，互利互助，共建共治”的更新路径。

(4)机制灵活适应，形成“刚弹结合—动态调整”的灵活调节机制。面对不同的微改造对象和复杂的改造需求，为统筹和保障各领域韧性建设的顺利开展，微改造政策工具需要在牢筑城市安全底线的基础上，形成适应当前社会发展的动态调整机制，如在方案决策上形成“一事一议”动态决策机制。同时，在设定技术标准和规划条件时，应兼顾底线管控与弹性适应。

2?我国现阶段微改造行动存在的问题

2.1?改造内容偏重空间改造，与其他系统的协同不足

目前我国微改造工作仍集中在空间环境的改造和整治上，包括房屋维修、立面整治、“三线”整治、消防整治、公共服务设施配套完善、重点公共空间节点打造等，对公众参与、闲置资源盘活等社会和经济领域韧性建设的关注度较低，未能完全落实韧性城市理念的系统性建构要求。

2.2?改造周期偏重前期策划和中期实施，对后期管养的重视不足

现阶段大多数微改造仅实现了“半周期”改造，项目多注重前期策划和中期实施，待项目完成验收后微改造工作便“画上句号”，因此未能落实韧性城市理念倡导的全周期建设要求。在这种情况下，微改造行动虽然能够改善空间环境，但是只是一时的，由于缺乏有效管养，空间物质环境衰败较快，改造成效难以持久。项目后续管养工作的难点主要集中在老旧小区，具体存在3个问题：一是老旧小区缺乏自治组织。老旧小区人口结构复杂、外来租户多，缺乏牵头组织者，难以形成管养合力；二是老旧小区自治意识薄弱。由于我国老旧小区大部分为开放型小区，难以切分政府和居民管辖领域，居民在小区改造及维护方面已形成对政府和居委会的路径依赖；三是后续管养缺乏资金保障。居民自筹资金和社会投资是当前管养资金的主要来源，筹集难度均较大。

2.3?参与主体以政府为主，其他主体参与不足

政府主导仍为现阶段我国微改造的主要模式，权益主体、社会组织及市场力量等主体的参与程度较低，未能达到韧性城市理念提出的多元主体共建共治要求。尽管通过改造意愿征询、方案意见征询、社区规划师等制度可以让权益主体、社会群体和专业工作者参与微改造行动，促使其表达需求和提供建设性意见，但在实际操作中仍存在诸多问题。由于公众参与渠道不畅、参与意愿低、专业知识不足、公共意识缺乏等，公众参与容易沦为“象征性参与”，导致微改造成果脱离公众真正的需求。对于专业工作者而言，其实际工作仍停留在空间规划设计层面，未能最大程度发挥技术支撑的作用。市场力量能够导入外部资源(如雄厚的资金、丰富的开发经验、成熟的产业等)，为微改造带来市场活力，减轻政府财政压力，是我国当前微改造的参与力量之一。然而，大部分微改造项目的社会效益高于经济效益，项目的投资回报率极低，市场力量的参与意愿普遍不强。

2.4?制度设计存在滞后现象，导致微改造项目难以推进

当前微改造的制度依据多形成于增量规划时期，制度与微改造行动需求不匹配，未能满足韧性城市理念的灵活适应要求，具体表现在两个方面：一方面，现行技术标准、规划条件与当前微改造的需求脱节，建成环境本体在改造条件方面存在缺陷，在进行微改造后也未能满足消防、日照、停车等现行技术标准要求，导致项目难以过审；另一方面，微改造的活化利用改造(如建筑功能和用地功能、开发强度调整等)不符合现行规划条件，造成后续项目的营运执照办理困难。同时，微改造行动方案的决策模式趋于“形式化”，批量复制的方案难以根本解决实际问题。

3?广州市微改造政策工具的运用实践

3.1?广州市微改造政策工具概况

广州市是我国探索微改造行动的先行者，在2016年实施的《广州市城市更新办法》中就提出了“微改造”一词。经过多年的探索，广州市成功打造了一批微改造精品示范项目，如永庆坊片区、泮塘五约、南海区等，在微改造工作中积累了大量的实践经验，现已形成覆盖全对象、各层次的微改造政策工具体系(表1)，并形成了分类引导的政策。

广州市的微改造对象涵盖了旧村庄(含城中村)、旧城镇(含历史街区、老旧小区)、旧厂房(含村级工业园)、既有建筑(含历史建筑)等。广州市探索城中村和老旧小区微改造的时间较早，经验较为丰富。广州市微改造政策设计包括“目标方针与总体规定—行动计划与工作方案—工作指引与技术标准”3个层次，先将微改造的目标和原则落实到行动计划与工作方案中，再通过编制工作指引与技术标准引导项目的实施落地，整个过程覆盖了工作组织、项目管理、方案编制与报批、技术指引与标准等方面内容，制度设计从“顶层设计”到“实施细则”全方位、全流程地指导和保障了微改造行动。

3.2?广州市微改造政策工具的“韧性”经验

广州市微改造政策工具以提升城市品质、优化城市功能及产业结构为目标，以保障项目的实施为导向，从改造内容、改造周期、参与主体、改造制度等4个方面满足韧性城市建设的系统化、全周期、多主体、适应性要求。在改造内容方面，挖潜空间韧性，提高社会、经济、制度韧性。在改造周期方面，巩固前期、中期工作，探索长效管养机制。在参与主体方面，完善权益主体参与机制，引导社会组织、市场力量参与。在改造制度方面，打造“底线管控—弹性适应—动态调整”的动态管理机制。

3.2.1?改造内容系统化：挖潜空间韧性，提高社会、经济、制度韧性

当前，广州市微改造行动在运用政策工具保障物质环境空间韧性的基础上，深入探索包括社会、经济、制度等系统的全方位的韧性城市建设举措，具体从以下两个方面着手。

一方面，深化空间环境系统的韧性建设，即通过制定全面深化、分级分类的微改造内容标准指引，保障空间环境韧性建设工程的质量：一是广州市出台了覆盖房屋、公共设施、市政配套等物质空间全要素的微改造建设工程标准指引，提高了海绵城市、适老化设施设置、智慧城市等韧性建设的要求；二是广州市通过分级分类区分改造内容的轻重缓急，强调微改造行动的底线是解决安全隐患和满足群众基本生活需求，并结合实际情况对项目进行优化提升。例如，广州市在2021年出台《广州市老旧小区改造内容及标准指引》，结合老旧小区实际情况和居民的需求、意愿，将改造内容分为基础类、完善类、提升类和统筹类，并对改造内容及其工程标准进行分级分类与细化。基础类改造内容是保障居民安全生活的基础底线，具体包括房屋建筑本体公用部分和小区公共部分的楼、路、水、电、气、消防、排污、环卫、通讯、防盗、适老化等相关设施的修缮与提升。

另一方面，探索提高社会协同、经济活力和制度设计系统韧性的措施。在社会协同系统层面，广州市在微改造全流程中通过完善权益主体意愿表决、重要事项公开、意见征求、专家论证、历史文化遗产保护利用等相关制度，落实社会韧性的社会公平、共建共治与文化传承要求。在经济活力系统层面，广州市通过盘活低效资源、增加创新空间、加强产业策划和导入、拓宽改造资金渠道等措施推进城中村集体物业、老旧小区闲置空间、村级工业园等低效经济空间“腾笼换鸟”，加强经济韧性建设。在制度设计系统层面，广州市建立了“1+N”配套政策体系，即1个实施方案和N个配套政策，围绕各系统协同统筹各级政府和各职能部门的工作，全面指导微改造工作。

3.2.2?改造周期完善化：巩固前期、中期工作，探索长效管养机制

当前，广州市针对城中村和老旧小区两类重点对象形成了全周期指导的微改造政策工具，并呈现巩固前期、中期工作(即前期计划与审批、中期实施与验收)，逐步探索后期长效管养机制的趋势。

在前期工作中，优化筛选机制，强化项目评估环节。广州市针对城中村微改造提出了一套注重可行性和可操作性的项目评估机制，即“1书5图2表”，“1书”指报告书，“5图”指用地、道路市政、公共服务、房屋现状及项目布局规划图，“2表”指需求台账和项目表，深化了城中村微改造项目筛选机制。广州市老旧小区结合居民诉求和专业单位的管线评估结果，确定老旧小区公共基础设施改造内容和公共服务提升内容，并组织相关领域专家参与主题讨论，以增强改造方案的专业性和可操作性。

在中期工作中，加强多方参与，强化项目验收工作。广州市规定城中村综合整治项目需要经过两轮验收环节，并且符合验收标准。首先，由城中村属地镇街牵头组织相关职能部门、项目实施主体、业主单位和参建单位各方(设计、施工、监理单位)对项目进行综合验收，严格审查项目实施后的用地面积和建筑面积变化情况。其次，由区政府组织相关职能部门按照规定的验收标准进行竣工验收。两轮验收环节细化了验收工作，保证了微改造项目的实施效果。在老旧小区工程验收中，项目实施主体需邀请业主委员会、社区规划师、服务企业等参与主体共同参与项目验收，以加强各参与主体的监管作用。

在后期工作中，创新多元管养模式，探索长效管养机制。广州市城中村长效管养工作和资金均由村集体经济组织负责，村集体经济组织可通过聘请专业物业公司、成立管养队伍等方式维护改造成果。在老旧小区改造方面，广州市在2022年出台了《广州市老旧小区改造项目引入日常管养参考指引(试行)》，细化了管养模式。具体来说，一是发挥社区党组织属地管理职能，成立居民议事机构，明确老旧小区日常管养模式(表2)，达到“一次改造长期保持”的效果。条件较好的老旧小区可选择物业托管模式。业主消费力较弱、盈利能力弱的老旧小区可选择自行组建日常管养队伍，或依托政府购买全域服务治理模式开展日常管养相关工作。对于无法落实管养服务的老旧小区，则由镇街负责托底保障。二是培养居民购买服务的意识，履行出资主体责任，降低居民对政府和居委会的路径依赖。三是鼓励小区通过规模化运营，引入社会资本参与日常管养，加强后续管养的资金保障。

3.2.3?参与主体多元化：完善权益主体参与机制，引导社会组织、市场力量参与

在深化公众参与领域，广州市以老旧小区改造作为先行探索项目，已总结出一套共建参与机制。2022年出台的《广州市老旧小区改造共同缔造参考指引》(以下简称《指引》)以美好社区共同缔造为契机，发挥多元主体在韧性建设进程中的能动性，明确具体的共同缔造工作指引。《指引》先行界定了共同缔造的参与主体，包括政府方(区政府、区老旧小区改造主管部门、区相关职能部门、街道)、权益主体方(社区社会组织、居民代表、入驻商户、社区租户)、市场力量(投资企业、专业经营单位)、社会组织(专家顾问、社会规划师或设计师)，并采取以下4项措施保障公众参与。

(1)明晰事权，部门协同。目前，广州市已将微改造事权划分为“市级谋划—区级统筹—镇街组织”三级：广州市城市更新工作领导小组负责统筹协调和政策制定工作；区政府作为第一责任主体，负责数据摸查、方案编制与审批、协同其他职能部门等工作；镇街基层组织负责项目的具体实施。各职能部门根据职能分工制定配套的政策、标准，并完成相应的工程任务。各级政府和职能部门的具体分工内容及职责在老旧小区等专项工作方案中进一步细化。

(2)管理下沉，赋权基层。当前，广州市微改造已由政府主导的“大包大揽”模式转变为“家长式引导”模式，政府在微改造中的主要任务是对参与主体进行引导与协调、制定与完善管控规则、监管与评估实施成效。相应的，社区在基层管理中的作用得到强化。为进一步凝聚权益主体力量，广州市充分发挥社区党组织的领导作用，提高社区自治组织能力，统筹协同参与微改造的各主体，强化各主体间的协同与联系。

(3)注重宣传，扭转居民观念。广州市通过贯穿项目筛选、方案征询、项目实施、项目验收管养等微改造全周期各环节的技术宣讲与公开宣传，引导、鼓励居民了解微改造、提出改造诉求、共同配合和参与监管，加深居民对微改造行动的认识，并鼓励居民出资，强化居民对小区的认同感和自治管理意识，引导居民从被动参与治理转为主动参与治理。

(4)鼓励社会组织和市场力量参与，共同探索老旧小区活力再生路径。一方面，通过落实社区设计师制度，鼓励镇街、社区与高校、设计院等专业技术团体建立长期合作关系，探索以微改造为触媒激发社会活力的路径。另一方面，通过让渡小区公共收益(户外广告、停车场、闲置低效空间再利用等方面的收益)、减免税收、加强金融支持等方式，吸引市场力量通过资源导入、物业管养等方式重塑老旧小区经济活力。

3.2.4?改造制度适配化：打造“底线管控—弹性适应—动态调整”的动态管理机制

历经多年的微改造实践，广州市已形成一套适应微改造需求的韧性管理机制，强调底线管控，注重弹性适应，保持动态调整。

(1)强调底线管控和弹性适应。为充分解决微改造项目中的技术标准与规划条件制约，《广州市旧城镇更新实施办法》提出旧城镇更新应当采取不同于新区的开发建设管控方式，采用适用于传统旧街区的规划技术标准。

一方面，广州市开始根据微改造特点调整相应的规划技术标准，以消防标准为例，广州市陆续出台了《广州市城中村消防安全隐患整治工作标准》《广州市具有历史文化保护价值的老旧小区既有建筑消防设计指引》《广州市既有建筑改造利用消防设计审查验收试点工作方案》等政策文件，以保护人民生命财产安全为底线，对确有困难的城中村、老旧小区及具有历史文化保护价值的既有建筑的消防改造提出“改良版”的具体标准和审批依据，要求严格按“一案一审”的原则落实专家评审论证，探索既有建筑改造利用的消防设计、审查、验收、管理优化路径。

另一方面，广州市尝试突破现有规划条件桎梏，探索闲置资源再利用机制。广州市于2017年出台《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》，提出允许旧厂房在5年过渡期内不改变现有工业用地性质而自行改造发展新产业、新业态。2018年，广州市出台《广州市城中村综合整治工作指引》支持城中村利用闲置地建设公共活动空间，相关项目仅需相关部门联合审定，不需要办理相关审批手续，同时支持既有建筑改为公共服务设施，简化相关审批流程。2020年，广州市出台《广州市促进历史建筑合理利用实施办法》，鼓励在符合历史建筑的核心历史文化价值的前提下，对历史建筑进行多功能利用。

(2)强调动态调整的决策机制。目前，广州市已基本形成结合微改造项目实际情况的“一事一议”动态决策机制，由街道指导各方参与主体通过公共议事平台共同协商，解决在微改造项目过程中产生的问题，其中项目重大决策需提交广州市城市更新领导小组会审议。“一事一议”动态决策机制是应对错综复杂的微改造项目、弥补微改造政策工具不足的动态调整机制。

4?结束语

城市建设需与高质量发展要求相匹配，如何利用好城市存量空间二次开发的契机，为城市注入韧性以抵抗潜在风险及适应新时代发展需求，成为各地政府的重点任务之一。本文从韧性视角出发，以政策工具为抓手，构建面向实施的、韧性城市理念指导下的微改造行动组织逻辑，并总结了广州市现阶段运用微改造政策工具的经验，即针对不同微改造对象，通过综合运用目标方针与总体规定、行动计划与工作方案、工作指引与技术标准三大政策工具，在改造内容、改造周期、参与主体和制度设计层面落实系统化、全周期、多主体、适应性的韧性城市建设要求。

微改造对象不仅包括物质空间环境，还涉及社会、经济等系统，具有多元复杂和不断变化的特征，因此微改造政策仅能解决一定时期的一定问题。当下城市建设和治理系统面临多重考验，需要完善政策工具的“评估—反馈—调整”机制，不断提高政策实施的精准度和实效性，进一步完善韧性政策工具的动态调整机制。

广州市作为全国城市更新的先锋地、微改造的前沿区，虽然已有相当丰富的实操经验，但是面对新的发展要求仍需不断探索和创新政策工具。未来相关学者可从以下两个方面进行探讨，一是对比分析各个城市微改造政策工具及实践经验，二是结合具体案例，归纳和总结复杂条件下的微改造韧性政策工具的实施效果，并提出优化建议。