制定永定河保护条例必要且可行

 

▲永定河 摄/覃世明

永定河流经山西、内蒙古、河北、北京和天津，全流域面积4.7万km   ²   ，是京津冀地区的水源涵养区和生态屏障，自然生态地位重要，历史文化底蕴厚重。目前，该流域的治理主要依据水法、水污染防治法、水土保持法、森林法等一般性生态环保法律法规，针对性和有效性不够，水资源、水生态、水环境、水工程和水安全问题仍然突出，有必要借鉴长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法等流域和区域专门立法的经验，尽快研究制定永定河保护专门法规，建立健全针对性强的体制、制度和机制，有效促进流域的生态环境保护和绿色发展。

制定永定河保护专门条例既必要也重要  

制定永定河保护专门条例，从流域保护治理现实需要和高质量发展需求来看，既必要也重要。

系统开展流域水资源、水生态、水环境、水工程和水安全工作的法治需要  

在水资源方面，   因水资源过度开发、地下水超采，永定河流域地表天然径流量从20世纪70年代以前的19.71亿 m ³ 减少到2001—2014年的8.39亿 m ³ ；卢沟桥以下河道断流天数从20世纪60年代的197天增加到80年代的361天，90年代出现全年断流。 在水生态和水环境方面， 20世纪60年代以来，流域生态系统退化，水质污染等问题突出，水土流失面积达1.5万k m ² ，41个水功能区中达标率仅为26.8%。经过综合治理，2020年永定河全流域通水河长占比达到93.41%，Ⅲ类及以上水质的河长占比达到63.4%。 在水工程方面， 永定河生态环境复苏的上述成就主要依靠政策和项目推动，系统推进及项目建成后，如何持久运行缺乏制度保障。 在水安全方面， 山区河道堤防存在险工险段，主河槽淤积，行洪能力降低；平原区部分河段堤防超高不足，超标准洪水通道受阻；永定河泛区安全设施不健全，防洪隐患依然突出。 制定永定河保护专门条例，可从制度上系统构建流域综合安全保障体系。

统筹流域内山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的法治要求

永定河流域流经51个市县区，事关上下游、左右岸等主体利益，关系复杂；涉及山水林田湖草沙等生态要素的统筹保护和治理，协调难度大。现行相关国家立法仅有水利部出台的《海河独流减河永定新河河口管理办法》。一些地市出台了地方性法规或规章，如《张家口市官厅水库湿地保护条例》《大同市御河流域生态保护条例》《大同市文瀛湖保护条例》《朔州市桑干河生态补水暂行管理办法》等，但总的来看，这些立法层级低且分散化，未能站在全流域角度统筹各生态要素的保护修复、各类自然资源的节约集约利用和经济社会的高质量发展等工作。 制定永定河保护专门条例，可统筹全流域保护和开发利用规划，合理配置全流域权益，加快构建永定河流域保护治理和高质量发展工作体系。

创新和优化流域保护治理体制、制度和机制的规范化需要

在体制机制方面，   沿河各地对永定河保护治理的重视程度不一，推动力度不均衡；流域水量、水质、水生态、森林、湿地监测站点缺乏统筹，跨省联合执法的机制尚不健全；永定河流域投资有限公司作为中央授权的流域治理主体和管理参与者，法律地位尚不明确，与有关部门和沿线地方政府的职责边界尚不清晰。 在水资源保护和节约集约利用方面， 水资源对经济社会发展的刚性约束作用尚未有效发挥，上游农业生产用水方式粗放，全流域取用水总量控制、取水口管理等制度和机制尚未建立。 在河湖空间管控与利用方面， 各种规划缺乏有效统筹，河湖管理范围内的耕地、林地、水域、岸线等管理需要规范，永定河泛区、小清河分洪区等划定和管控制度尚未建立健全。 在高质量发展方面， 流域上下游5个省份经济社会发展差距较大，针对性的绿色发展制度供给不足。此外，违法成本偏低现象仍很突出，亟须强化法律责任。 制定永定河保护专门条例，可有力推进解决上述问题。

促进流域绿色协同发展和弘扬流域历史文化的法治需要

永定河流域的5个省份地缘相接，具备相互融合、协同发展的天然基础。 开展永定河保护专门立法，可统筹明确流域中下游京津冀地区和上游蒙晋地区的发展定位和发展重点， 推动煤炭、火电、钢铁、焦化、化工、有色等行业开展强制性清洁生产； 促进流域内生态环保协作、基础设施一体化建设； 构建风光水多能互补系统，建设绿色能源基地，降低碳排放强度， 实现全流域绿色发展和协调发展。 永定河流域是我国农业经济与游牧经济的交汇地区，从上游的内蒙古、山西、河北，到中游的北京地区以及下游的冀东、天津，流域内民族民间文艺异彩纷呈。目前流域内文化遗产保护措施系统性和针对性不足，文旅产业发展和文化廊道建设亟须规范。 制定永定河保护专门条例，可用法律手段系统保护永定河文化遗产 ，推动永定河文化体系建设，发掘永定河文化时代价值。

制定永定河保护专门条例已具备基础和条件

  制定永定河保护专门条例，目前已经具备一定的前期条件和工作基础。

具有一定的政策和法律依据

在政策方面，   近年中央对推进生态文明建设、京津冀协同发展、大江大河治理、乡村振兴和高质量发展作出了系列决策部署。   党的二十大报告要求“统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理”“推行草原森林河流湖泊湿地休养生息”；2015年印发的《京津冀协同发展规划纲要》要求对包括永定河在内的“六河五湖”进行全面治理修复；《海河流域综合规划（2012—2030年）》《北京市永定河绿色生态走廊建设规划》《北京市永定河水域空间管控规划》《怀来永定河流域发展战略规划》等要求完善流域法治建设。 另一方面， 环境保护法、水法、水污染防治法、循环经济促进法、防洪法等法律在水资源、水生态、水环境、水工程、水安全、绿色发展方面作出的原则性规定，为永定河保护专门条例的制定提供了上位法依据。

已积累丰富的流域立法经验可供参考

针对重点流域开展专门立法，已成为我国流域保护治理的法治趋势。 国家层面， 已出台长江保护法、黄河保护法、太湖流域管理条例、黄河水量调度条例、淮河流域水污染防治条例等专门法律法规，密云水库保护条例已上报国务院审议。 地方层面， 已出台《山西省汾河保护条例》《湖南省湘江保护条例》《莆田市木兰溪流域保护条例》，云贵川3省联合制定了《赤水河流域保护条例》等。这些法律法规为大江大河的生态保护治理和高质量发展提供了法治保障，可为永定河保护专门条例的制定提供参考和借鉴。

体制、制度和机制构建具有扎实的实践基础

在体制方面，   永定河是我国首个引入市场主体开展全流域治理的流域。2018年6月，京津冀晋4省（直辖市）人民政府联合战略投资方中交集团共同出资组建永定河流域投资有限公司，以“投资主体一体化带动流域治理一体化”的模式开启新一轮永定河治理。 在制度方面， 针对水资源节约与生态用水配置、河道综合整治与修复、水源涵养与生态建设、水环境治理与保护、河湖空间用途管控、水权和林权制度改革、流域协同治理机制建设开展了大量探索，积累了很多可复制可推广的经验。 在机制方面， 永定河流域保护治理的协调机制逐步建立，建立健全了政银企合作机制、投融资机制、农业节水机制、运营管理机制。总的来看，流域综合治理与生态修复成效显著，如2021年永定河实现26年来首次全线通水，2022年累计全线通水123天、全线有水164天，累计生态补水31亿 m ³ ，生物多样性显著提高，流域生态环境明显改善。这些实践探索可为永定河保护专门条例的制定提供体制、制度和机制设计基础。

条例的制定已具备扎实的前期工作基础

2018年以来，有关单位开展了永定河保护专门条例的立法专题调研和广泛的学术研讨。目前，相关立法研究报告和条例建议稿已经完成。这些前期工作夯实了永定河保护专门条例制定的工作基础。

制定永定河保护专门条例的具体建议  

为深入贯彻落实习近平法治思想和习近平生态文明思想，建议参考密云水库保护条例，将永定河保护专门立法定位为条例，将其尽快列入国务院行政法规制定计划。在条例起草方面，可参考长江保护法、黄河保护法等大江大河大湖立法的起草模式，明确由水利部牵头，会同国务院有关部门和相关省级人民政府共同起草。

立法名称和立法目的

关于立法名称，可参考正在制定的密云水库保护条例，将立法名称确定为永定河保护条例。关于立法目的，建议条例立足永定河保护治理工作的实际，着力健全永定河流域保护管理体制机制，构建科学有效的永定河流域保护治理和高质量发展工作体系，防治环境污染和生态破坏，促进永定河流域高质量发展。

适用范围

建议条例适用于在永定河流域内的综合治理、生态修复及相关生产生活、开发建设活动。关于永定河流域的范围，建议界定为由永定河干流、支流和湖泊的集水区域以及永定新河干流所涉及的内蒙古自治区、山西省、河北省、北京市、天津市的相关县级行政区域。其中，县级行政区域的具体名单由相关省级人民政府公布。

立法思路

建议条例围绕永定河保护治理和高质量发展面临的重大问题和目标任务，就综合治理与生态修复、水资源节约与保护、河湖保护与利用、高质量发展与文化传承保护等方面作出规定；针对永定河水资源严重短缺、生态环境极其脆弱等现实问题，规定流域治理保护通用制度及针对特定区域和特定问题的特别措施；统筹山水林田湖草沙综合治理、生态保护和资源利用，平衡好保护与发展、保护与利用的关系。基于流域保护治理体制机制创新的实践探索,将一些行之有效的成熟做法上升为条例规定。对于仍需探索实践的内容，可先作原则规定，为进一步改革创新留出空间。

章节设计和主要内容

建议条例分为总则、规划与管控、综合治理与生态修复、水资源节约与保护、河湖保护与利用、高质量发展与文化传承保护、保障与监督、法律责任、附则共9章。在立法重点方面，建议突出流域生态保护修复、流域水资源节约集约利用、河湖保护利用、流域治理体制机制创新、流域高质量发展和永定河文化传承保护等内容，建立永定河综合治理与生态修复、永定河流域水资源刚性约束、永定河河湖保护与利用、永定河文化传承保护等制度。

监管和协调机制

建议国务院建立永定河流域保护治理和高质量发展协调机制，办公室设在国家发展改革委，全面指导、统筹、协调永定河流域保护治理和高质量发展工作；国务院有关部门和沿河流域省级人民政府负责落实流域协调机制的决策，按照职责分工负责永定河保护治理和高质量发展相关工作；沿河流域县级以上地方人民政府负责落实本行政区域流域保护治理和高质量发展相关工作。同时，鼓励和创新永定河流域保护治理机制，支持引入社会资本参与市场化运作，授权依法设立的永定河流域投融资机构建立永定河流域综合治理与生态修复规划、投资、建设、运营一体化平台，促进流域保护和治理长效运行。

管理和监督措施

建立永定河流域协调机制，沿河流域县级以上人民政府及其有关部门依照相关规定和职责分工，对永定河流域各类保护、开发、建设活动进行监督检查。在联合执法方面，国务院有关部门和永定河流域地方各级人民政府及其有关部门对跨行政区域、生态敏感区域和生态环境违法案件高发区域以及重大违法案件依法开展联合执法。在监督方面，公民、法人和非法人组织有权依法获取永定河流域生态环保相关信息，举报和控告破坏资源、污染环境、损害生态的违法行为，并可针对生态环境损害行为提起民事公益诉讼；有关省市人民政府可依法针对国家环境利益损害提起损害赔偿诉讼，有关省市县（区）检察机关可依法提起环境民事和行政公益诉讼。

法律责任

建议条例规定以下法律责任： 一是 主管部门和人员违法行政的行政责任。对于直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过、降级撤职或者开除处分。 二是 违反岸线管理和准入清单的违法责任。对于违反规定的行政管理相对人，可责令停止违法行为、限期拆除或恢复原状、没收违法所得，并处罚款。如情节严重，可责令关闭。 三是 河湖水域管理的违法责任。可责令停止违法行为、限期拆除违法建筑（构筑物）或者恢复原状，并处以罚款。 四是 水资源调度的违法责任，对于水工程管理单位或者取用水户拒不服从水资源统一调度管理的，可责令停止违法行为，并处以罚款。 五是 生物多样性保护的违法责任。对于在永定河流域重点水域禁渔期从事天然渔业资源生产性捕捞的，或者在永定河流域开放水域养殖、投放外来物种或者其他非本地物种种质资源的，可没收渔获物和捕捞工具，责令限期捕回，并处以罚款。 六是 公共滨水空间内的违法责任。对于损坏滨水公共空间设施或影响沿岸公共秩序、公共安全和市容环境的，可责令改正。对于拒不改正的，处以罚款。 七是 侵权责任和损害赔偿。对于破坏自然资源、污染环境、损害生态、妨碍防洪安全、破坏历史文化遗产等行为且造成损害的，侵权人应当承担侵权责任。 八是 刑事责任。对于违反条例规定、构成犯罪的，依法追究刑事责任。        

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